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论党与法的高度统一

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文章摘要:,看片会靡然向风薄情无义,固执成见立业安邦口耳相承。

摘 要:新中国成立以来,尤其是改革开放以来,在我国社会主义民主法治的发展进程中,关于党与法关系的争论,从来就没有终结过。党与法的关系问题,不仅是一个法治问题,更是一个政治问题;不仅是一个理论问题,更是一个实践问题。从理论上说,“党大还是法大”是个“伪命题”,“党与法”的关系问题也已从法理与制度、党章与宪法的结合上得到有力回答。党与人民、党与国家、党与法不是矛盾对立的关系,而是和谐一致、高度统一的关系。随着社会主义法治建设的不断加强,依法治国的不断推进,全社会法治观念的不断提高,党与法、党的领导与法治的关系不断呈现出动态协调、高度统一的态势。

关键词:共产党;法;法治建设;统一性

新中国成立以来,尤其是改革开放以来,在我国社会主义民主法治的发展进程中,关于党与法关系的争论,从来就没有终结过。党与法的关系问题,不仅是一个法治问题,更是一个政治问题;不仅是一个理论问题,更是一个实践问题。习近平同志指出:党和法的关系是一个根本问题,处理得好,则法治兴、党兴、国家兴;处理得不好,则法治衰、党衰、国家衰。党的领导是中国特色社会主义法治之魂。建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家,必须从理论与实践、历史与现实的结合上正面回答党与法的关系问题,这样才能在全面推进依法治国的伟大实践中更加自觉地坚持和实现党与法的高度统一。

一、“党”与“法”的概念范畴

在我国语境下,讨论党与法的关系,首先应当弄清“党”与“法”的概念范畴及其涉及的主要关系。

(一)“党”的概念范畴。其一,从全称概念来看,这里所讲的“党”,是特指中国共产党,而不包括其他政党组织或者社会团体。根据《中国共产党党章》,“党是中国工人阶级的先锋队,同时是中国人民和中华民族的先锋队,是中国特色社会主义事业的领导核心”,“党除了工人阶级和最广大人民群众的利益,没有自己特殊的利益”;根据《中华人民共和国宪法》,“党”是中华人民共和国国家政权的领导党,是必须以宪法为根本的活动准则,并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施职责的执政党。其二,从主体来看,这里所讲的“党”,是一个包括中国共产党的全体党员、党员领导干部、党的各级组织、党的各类机关等各种主体在内的集合概念。这就意味着,某个共产党员、党员领导干部、党的组织甚至党委书记、党的领导人等,他们只是“党”的组成部分,是“党”的一分子,而不能把他们简单地等同于“党”;他们的言行在有限的意义上或许可以代表“党”的形象、权威和意志,但不能简单地与“党”画等号。其三,从领导和执政行为来看,这里所讲的“党”,有时也有引申出来的含义,如“党的领导、党的执政、党的政策、党的决策、党的文件、党委决定、组织意见、领导人讲话、书记指示、上级命令”等。这些都是中国共产党及其各级组织、各级领导干部履行党的宗旨、实施党的领导、开展执政活动、带领人民群众治国理政的重要方式方法,但不能把它们的单个行为活动简单地等同于中国共产党的整体意志和集体行为。

(二)“法”的概念范畴。这里所讲的“法”,首先是指由国家制定并由国家强制力保证实施、规定公民权利与义务、调整社会关系的行为规范体系,在我国即指中国特色社会主义法律体系。在我国法律体系中,主要包括宪法、基本法律、法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例等。其次是指法制、法治、依法治国、依法执政、依法行政、依法办事等概念和活动,以及科学立法、严格执法、公正司法、全民守法等概念和活动。再次是引申出来的含义,指立法者的立法行为,执法者的执法行为,法官检察官的司法行为,全体公民和社会组织的守法行为等等。

(三)“党”与“法”的关系。在我国语境下,“党”与“法”的关系主要有如下一些解读:一是指中国共产党与国家法律的关系;二是指党的领导与国家法治、依法治国的关系,与科学立法、严格执法、公正司法、全民守法的关系;三是指党的路线方针政策与国家宪法法律法规的关系;四是指党的领导方式、执政方式与法治、依法治国的关系;五是指具体的党员领导干部、公职人员、执法司法人员等人员的权力及其行为与法治、依法行政、依法办事的关系;六是指“党”和“法”在对待具体人、具体事、具体案件中是否存在法外特权,能否做到法律面前人人平等,等等。

由于人们对“党”与“法”概念的不同理解,对“党”与“法”关系的不同组合,因此在现实生活中,“党与法”关系的问题,往往被演变成为“党的文件与国家法律适用哪一个”、“领导的指示与国家法治听哪一个的”、“法院依法办案还是按领导说的办案”、“领导说了算还是法律说了算”、“书记大还是法律大”等问题;往往把领导人说的话当做“法”,把某些党员公职人员、党员领导干部甚至党委书记的具体言行当做“党”,把立法、行政、司法等机关的具体行为当做“党”的活动,甚至把某些领导干部、执法司法人员违反法律或者破坏法治原则的行为当做“党”的行为,进而提出“党大还是法大”的疑问。

从理论上说,“党大还是法大”是个“伪命题”,“党与法”的关系问题也已从法理与制度、党章与宪法的结合上得到有力回答。但是,从人民群众观察和感受到的我国法治建设中还存在种种弊端和不足的角度看,① 从人民群众热切期待实现“有法必依、违法必究、严格执法、公正司法、依法治权、法律面前人人平等”的良法善治的角度看,“党与法”关系的问题,又不仅仅是一个理论问题、认识问题,更是一个实践问题。换言之,如果我们不能在法治建设实践中切实解决一些地方和部门、某些领导干部中依然存在的权大于法、以权压法、以言废法、有法不依、执法不严、违法不究、司法不公、贪赃枉法等问题,不能有效解决关乎人民群众切身利益的执法司法问题,那么,这些地方、部门和个人违反法治的言行就会被归责于我国的政治体制、共产党的领导和社会主义法治,“党大还是法大”的问题就很难从现实生活中淡出。因此,我们在从理论与制度结合上讲清了党与法高度统一的前提下,还要在全面深化改革、全面推进依法治国、全面从严治党的实践中,下大力解决好依法治权、依法治官、切实把权力关进法律和制度笼子里的问题。

二、法治与政治的统一性

党与法的高度统一,归根结底是由法学与政治学的密切相关性,法治(法律)与政治的统一性决定的。从渊源上讲,在早期(如古希腊时期)西方社会,法学是包括在政治学当中的,或者说法学与政治学是长期结合在一起的。今天,法学与政治学往往是密不可分的“政法”或者“法政”学科,法律与政治成为相互依存、密不可分、高度统一的统治(治理)艺术,因此法治与政治在核心价值和实质功能上必然是高度统一的。法学与政治学的彼此交叉、相互融合、科学整合,形成了法政治学。法政治学是以具有政治和法律双重属性的社会现象作为研究对象,以政治学和法学的研究方法来研究相关社会现象的法学与政治学的交叉学科。[1]5 英国《牛津法律大辞典》指出:“正如法理学的理论研究与政治理论总是紧密联系的一样,实践性更强的法律规则与现实的政治总是密切相关的。法律规则是由政治家和政治组织为实现某种政治理论、政治信念和政治目的而制定或废除的……公共管理的整个领域都充满着法律需要与政治需要、法律手段与政治手段、法律作用与政治作用的交互影响。”[2]520-521 列宁则一针见血地指出:“法律是一种政治措施,是一种政策。”[3]140 所以宪法法律有时被称为“法典化的政治”,而在宪法规制下政治有时则被简称为“宪政”。政治权力、政治体制、政治行为等的正当性、合法性和法治化,法律体系、法治过程、司法权等的政治导向、政治属性、国家意志特征,无疑是当下法学与政治学、法治与政治都不能回避也回避不了的重大问题。在法政治学的意义上,国家法律、立法与政党政治、政党选举、执政党理论、执政党目标、执政党政策是密不可分的,国家法律与人民民主、人民主权、人民利益、人民权利是密不可分的,国家宪法与立法权、行政权、司法权、公民权利是密不可分的,国家政治与司法权、政治与司法独立、政治原则与司法活动、政治体制与司法制度、政治体制改革与司法体制改革是密不可分的。站在一个更宏观的角度来看,无论政治、法治还是德治等等,实质上都是人类治理国家和社会的方式方法、制度安排,都是人类进行“他治、自治以及共治”的不同理论、不同方法,归根结底是要实现人类治理的科学化、法治化和民主化。

在价值层面,法治涉及的价值,既有理性、正义、公平、意志、善恶、幸福、平等、自由等抽象价值范畴,也有利益、权利、民主、秩序、效益、安全、和平、发展等具象价值范畴。这些“价值准则之间基本上可以概括为一致、对立、主从和分立四种关系结构形式。”[4] 法律价值依附于法律规范并在法律实施中得到实现。法律价值本质上具有鲜明的政治性,以追求公平正义为使命的司法,其政治性也是不言而喻的。“相对于立法和行政职能,司法活动自古就是比较强大的一种政治职能”,“一个国家可以没有议会……行政机关也可以萎缩到最低限度,但司法机关却不可没有或削弱。司法功能是国家最基本的政治职能之一,没有司法,国家就不能生存。”[5]34 法律和司法的政治性是十分明显的,在政党政治的条件下,法律价值和司法必然会强烈地表现出执政党的政治导向和政策倾向,或者说执政党必然会通过各种渠道和方式,把其执政的基本理念、政策要求等转化为法律的某些内容,落实到司法的具体过程中。

美国是十分强调司法独立的国家,其司法理念甚至认为司法应当与政治“无涉”。但在美国的司法生活中,“司法独立作为一个原则,必然要在现实政治生活中受到某种程度的扭曲。”[5]63 在美国,遴选法官的过程具有很强的政治性,“不管最高法院的法官们如何正直和无可指责,最高法院本身一般带有,并且无疑将继续带有鲜明的政治色彩,这种政治色彩来自时代色彩,而最高法院的大多数成员都是在那个时代里挑选出来的。”[6]24 民主党总统罗斯福任命了203名民主党人和8名共和党人为联邦法官;共和党总统艾森豪威尔任命了176名共和党人法官和11名民主党人法官;民主党总统肯尼迪任命了169名民主党人法官和11名共和党人法官;共和党总统尼克松任命了198名共和党人法官和15名民主党人法官;共和党总统福特则任命了52名共和党人法官和12名民主党人法官。②“几乎无一例外的是,(美国)那些被评为‘伟大’或‘近乎伟大’的法官,其风格向来更多的是‘政治的’而非‘司法的’。从约翰·马歇尔到厄尔·沃伦,大多数最有影响的法官都曾出任过被选举或被任命的政治职务,而且他们常常是具有很强党派观念的政治人物。一旦进入最高法院,这种政治经历就会对他们的处事风格构成影响。”[7]355 事实上,美国联邦最高法院并非是超凡脱“政”的独立机构,它在美国政治生活中常常扮演重要角色。“联邦最高法院的确参与了政治进程,”“在美国政治史上,一些十分重大的决定不是由总统或国会作出的,而是由最高法院作出的。”[8]211 与此同时,联邦最高法院“作为一个兼有法律的、政治的和人的特点的机构,它具有与这些特点随之而来的种种优势和弱点。”[9]270 托克维尔在《论美国的民主》中对美国政治与司法的关系做了另一个角度的描述。他写道:美国所出现的问题很少有不转为司法问题的,因为或迟或早这些问题都要归结为司法问题。因此在美国,“没有一个政治事件不是求助于法官的权威”解决的。[10]109 由此不难理解,为什么1930年代美国罗斯福总统要推行“法院填塞计划”,以从党派构成上改组美国联邦最高法院。

在美国学者诺内特和塞尔兹尼克推崇的自治型法律社会中,法律与政治的分离也是相对的,法律是忠于现行政治秩序的保证,与国家密切一致地履行政治职能,致力于秩序、控制和服从,法律机构(法院等)以实体服从换得程序自治,以实体上与政治保持一致换来的程序上与政治的相对独立,而不是真正的法律与政治的分离。[11]63-66

马克思指出:“人们奋斗所争取的一切,都与他们的利益有关。”[12]82 利益是社会的原则。作为西方法社会学一个分支的利益法学,以强调法官应注意平衡各种相互冲突的利益为其理论基础,认为法是立法者为解决相互冲突的各种利益而制定的原则。因此,为了获得公正的判决,法官对一定法律,必须首先确定什么是立法者所要保护的利益。法官决不应像一台按照逻辑机械法则运行的法律自动售货机,而应是独立思考的立法者的助手,他不仅应注意法律条文的字句,而且要通过亲自对有关利益的考察去掌握立法者的意图。西方利益法学主张“社会效益”是法官裁判的重要目标,“强调法律适用的政治功能,也就是法学、法院实践和政治之间的关系。”[13]241 西方“利益法学的划时代的功绩就是考虑到了社会与政治现实以及法律规范的法政策学目的。”[13]247 无论人们是否承认,法院在依据法律作出判决时,都不可能从纯粹的法条主义出发,片面强调“宪法法律至上”原则和法律的规定,而不考虑政治、社会、道德、利益、民情、文化等复杂因素。

某些西方法理学家也不得不承认马克思主义法理学作为一种学理派别的存在价值,承认马克思主义法理学的以下观点:“任何法都是有利于统治阶级政党的法……它形成、培养、塑造意识,并保护既有统治关系不受敌对势力的攻击”,“社会主义法是在马列主义政党领导下获得国家权力的工人阶级的工具”,社会主义法的任务,首先是保护社会主义社会和马列主义政党的单独统治对外不受敌对势力的破坏,对内不受反革命的敌对破坏;其次是借助法律来建设社会主义并引导共产主义社会的建立。[13]226-228 “司法在本质上是国家活动的工具”,它“通过对统治者的合法性、意识形态和道德观的有效补充,来实现各种司法功能。”[14]443

马克思主义法治观认为,阶级社会中的法治(法制)都具有政治性、阶级性和法律性的色彩。法治(法制)的政治性是由执政党或者执政集团的纲领路线方针政策等决定并体现出来的重要属性;法治(法制)的阶级性是由统治阶级及其同盟阶级的利益、意志和本质要求所决定并体现出来的重要属性;法律性则是法治(法制)所应当具有的技术特征和文化属性。正如曾任最高人民法院院长的谢觉哉在《马列主义的法律观》一文中毫不隐讳指出的那样:“我们的法律是服从于政治的,没有离开政治而独立的法律。我们的司法工作者一定要懂政治,不懂政治决不会懂得法律。司法工作者若不懂政治,有法也不会司。”人民法院最重要的工作是审判。审判不仅具有高度的专业性,而且具有极强的政治性。“‘审’是把案件的事实审查清楚,‘判’是在搞清事实的基础上,做出裁判。‘审’是客观事实,是什么就是什么,不是凭审判员的脑子想怎样就怎样。‘判’是根据党的方针、政策,在一定的法律范围内考虑量刑幅度。客观事实是判的对象,搞清事实是第一步工作;在搞清事实的基础上,依靠党的政策和法律来判是第二步。”

在中国特色社会主义条件下,社会主义法治的政治性集中体现了中国共产党的性质、宗旨、基本任务和奋斗目标等党的事业要求,体现了党的路线方针政策的制度化、规范化和法律化;社会主义法治的阶级性集中体现为它的人民性、民主性,因为在现阶段,阶级矛盾已经不是我国社会的主要矛盾,占社会成员绝对多数的公民属于人民范畴,人民当家作主,执掌国家政权,法治的人民性取代了其阶级性;社会主义法治的法律性集中体现在两个方面:一是法律和法治所固有和应有的客观性、规范性、强制性、可预测性、明确性、程序性和技术性;二是法律和法治所具有的中国法文化传统及其当代特色,以及其学习借鉴吸收一切人类法治文明有益成果的中国化特征。

当然,我们在论证法学与政治学的密切相关性、法治(法律)与政治的内在统一性的同时,必承认它们之间存在明显区别和重大不同。两者在学科划分、研究对象、概念范畴、实践运行、体制机制等方面的区别和不同,正是我们讨论它们之间相关性和统一性的前提和基础。

三、党与法是高度统一的

在西方三权分立和多党制的政治哲学和宪政模式下,由于西方政党代表利益的不同以及执政党、在野党、反对党等政治角色的不同,西方国家政党与法治往往存在多元、错位甚至是割裂的不同关系。西方政党是不同阶级、阶层和利益集团的代表,西方法治则号称是代表全体人民共同意志的国家意志的体现,这种多元利益取向的政党制度与其法治标榜的中立性、平等性、公正性必然存在矛盾和冲突,在本质上其政党与法治必然难以统

在中国共产党一党领导的社会主义制度和政党体制下,在我国宪法和法律确认和保障的以公有制为基础的经济制度和人民当家作主的政治制度下,在中国共产党的性质、宗旨和历史使命的本质规定性下,在社会主义法是党的主张与人民意志相统一的内在一致性的条件下,在中国共产党代表人民共同利益而无自己任何私利的政治基础上,党与人民、党与国家、党与法不是矛盾对立的关系,而是和谐一致、高度统一的关系。

(一)从党的领导与社会主义法治的本质看党与法的高度统一。从一定意义上讲,坚持和改善党的领导,实行社会主义法治,推进依法治国,都是手段、方式、举措和过程,它们的本质都是全心全意为人民服务的,它们的目的都是为了实现国家富强、人民幸福、中华民族伟大复兴的中国梦,为了实现社会主义现代化的宏伟目标。我们党代表中国最广大人民的根本利益,党除了工人阶级和最广大人民群众的利益,没有自己特殊的利益。党在任何时候都把群众利益放在第一位,同群众同甘共苦,保持最密切的联系,坚持权为民所用、情为民所系、利为民所谋,不允许任何党员脱离群众,凌驾于群众之上。社会主义法治是为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民的法治,它以人民为主体,以依法治权、依法治官为手段,以保障人民根本权益为出发点和落脚点,保证人民依法享有广泛的权利和自由,维护社会公平正义,促进共同富裕。党与法、党的领导与社会主义法治,归根结底都是以人民利益为根本利益,以人民意志为崇高意志,以人民幸福为最高追求,以人民满意为最高评价,以人民拥护为政治基础,以人民民主为生命源泉。党与法、党的领导与社会主义法治,归根结底是高度统一在全心全意为人民服务的本质属性和内在要求上。

(二)从《中华人民共和国宪法》看党与法的高度统一。宪法作为国家的根本法,具有最高的法律效力和法治权威,是党领导人民治国安邦的总章程。我国宪法不仅以根本法的形式肯定了党在带领人民进行革命、建设和改革历史进程中的领导地位和作用,确认了党是继续领导全国各族人民把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家的领导核心,而且以根本法的形式规定国家实行依法治国,维护社会主义法制的统一和尊严的原则,要求包括中国共产党在内的各政党必须以宪法为根本的活动准则,并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责;必须遵守宪法和法律,一切违反宪法和法律的行为必须予以追究;任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。宪法的这些规定,以国家根本法的形式为党与法的高度统一提供了宪法依据和宪制基础,开创了迥异于西方三权分立和多党制的中国特色社会主义的新型党与法关系。

(三)从《中国共产党党章》看党与法的高度统一。党章是党内制度和行为的最高规范,是从严治党、依规治党的根本规矩,是保证党与法高度统一的根本党内法规。党章在明确规定党是中国特色社会主义事业的领导核心的同时,明确要求必须坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一,走中国特色社会主义政治发展道路,扩大社会主义民主,健全社会主义法制,建设社会主义法治国家;必须完善中国特色社会主义法律体系,加强法律实施工作,实现国家各项工作法治化。为保证党与法、党的领导与国家法治的高度统一,党章专门规定,党的领导主要是政治、思想和组织的领导;党必须在宪法和法律的范围内活动,坚持科学执政、民主执政、依法执政;党必须保证国家的立法、司法、行政机关,经济、文化组织和人民团体积极主动地、独立负责地、协调一致地工作;除了法律和政策规定范围内的个人利益和工作职权以外,所有共产党员都不得谋求任何私利和特权,都必须模范遵守国家的法律法规。党章的这些规定,比宪法的有关规定更加具体、更加严格、更有针对性,对实现党与法关系的和谐统一具有非常重要的根本规范和制度保障作用。

(四)从党代会文件看党与法的高度统一。处理好党与法关系,构建党与法治、党的领导与依法治国高度统一的新型政法关系,历来是党在领导人民进行中国特色社会主义民主政治建设、推进依法治国过程中高度重视并着力解决的重大理论与实践问题。党的十五大报告在把依法治国正式确立为党领导人民治理国家基本方略的同时,特别强调指出:“党领导人民制定宪法和法律,并在宪法和法律范围内活动。依法治国把坚持党的领导、发扬人民民主和严格依法办事统一起来,从制度和法律上保证党的基本路线和基本方针的贯彻实施,保证党始终发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。”这是第一次以党代表大会政治文件的形式,提出了把“党的领导、人民民主和依法办事”统一起来的命题和要求,明确回答了依法治国背景下如何建构党与法关系的问题。党的十六大报告阐明了中国特色社会主义民主政治的本质特征和内在要求:“发展社会主义民主政治,最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来”,第一次正式确立了“三者有机统一”的基本政治原则。党的十七大报告在坚持“三者有机统一”原则的基础上,明确提出“要坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用,提高党科学执政、民主执政、依法执政水平,保证党领导人民有效治理国家”。

党的十八大报告进一步加大了依法治国和法治在“党与法”关系中的分量,重申依法治国是治理国家的基本方略,首次提出法治是党治国理政的基本方式;强调要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用;任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权,绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法。党的十八届四中全会第一次全面系统地回答了如何在理论上正确认识“党与法”的关系、在顶层设计和制度安排中把“党的领导与依法治国”统一起来的问题。四中全会《决定》从以下六个方面阐释了中国特色社会主义的“党与法”新型关系:一是本质特征——我国宪法确立了中国共产党的领导地位。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征,是社会主义法治最根本的保证。二是基本经验——把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面,是我国社会主义法治建设的一条基本经验。三是根本要求——坚持党的领导,是社会主义法治的根本要求,是全面推进依法治国的题中应有之义。四是相互关系——党的领导和社会主义法治是一致的,社会主义法治必须坚持党的领导,党的领导必须依靠社会主义法治。五是依法执政———党依据宪法法律治国理政,依据党内法规管党治党,必须坚持党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法。六是“党与法”高度统一的顶层设计——“三统一”:必须把依法治国基本方略同依法执政基本方式统一起来,把党总揽全局、协调各方同人大、政府、政协、审判机关、检察机关依法依章程履行职能、开展工作统一起来,把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来;“四善于”:善于使党的主张通过法定程序成为国家意志,善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员,善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导,善于运用民主集中制原则维护中央权威、维护全党全国团结统一。

(五)从党的路线方针政策法律化看党与法的高度统一。在我国,宪法和法律是党的路线方针政策的定型化、条文化和法律化,这从法律规范的渊源上最大限度地保证了我们党关于改革发展稳定的重大决策与国家立法的统一性、协调性,使党和法的关系在国家法律制度体系中有机统一起来。一方面,用法律的方式把我们党成熟定型的路线方针政策制度化、法律化和国家化,用国家法律引领、推进和保障党的路线方针政策的全面贯彻落实。另一方面,党的路线方针政策的成功实践,又为国家法律的不断完善提供方向指引和发展动力,推动国家法律体系的创新发展。

(六)从国家民主立法看党与法的高度统一。立法实质上是党的主张与人民意志相结合,通过立法程序转变为国家意志的产物。国家立法机关在充分发扬民主的基础上,把反映人民整体意志和根本利益诉求的党的主张,通过民主科学的立法程序,及时转变为国家意志,并赋予这种意志以国家强制力保障实施的法律效力,要求全社会成员一体遵循,从而通过立法实现了党的主张、人民意志到国家意志的转换提升,实现了党与法的立法化结合,保证了党的领导与依法治国的有机统一。

(七)从坚持党的领导和司法机关依法独立公正行使职权看党与法的高度统一。在我国,坚持党的领导与司法机关依法独立公正行使司法权是相互统一、彼此一致的关系。首先,宪法和法律是党的主张与人民意志相统一的集中体现,是党的路线方针政策的法律化,这就在立法层面上落实了党的领导和依法治国的有机统一,保证了党的政策与国家法律的统一性和一致性。在这个基础上,司法机关遵循法治原则,严格依法独立行使审判权和检察权,就是依照党的主张和人民意志履行司法职责,就体现了坚持党的领导与依法独立行使司法权的统一性。刘少奇从中国社会主义国家的实际出发,对人民法院、人民检察院独立行使职权的含义做了说明:“法院独立审判是对的,是宪法规定了的,党委和政府不应该干涉他们判案子。检察院应该同一切违法乱纪现象作斗争,不管任何机关任何人。不要提政法机关绝对服从各级党委领导。它违法,就不能服从。如果地方党委的决定同法律、同中央的政策不一致,服从哪一个?在这种情况下,应该服从法律、服从中央的政策。”[15]452 司法机关“服从法律,就是服从党中央的领导和国家最高权力机关的决定,也就是服从全国人民。”[16]178 其次,在我国法律体系如期形成,党的路线方针政策和党实行政治领导、组织领导的多数内容要求已经法治化,党推进经济、政治、文化、社会和生态文明建设的多数战略部署已经得到法律化背景下,司法机关严格依法办事,切实独立公正行使司法权,就是坚持党的领导、执行党的意志、维护党的权威;而且,司法机关越是依法独立公正地行使司法权,让人民群众在每一个案件中都感受到法治的公平正义,法官检察官越是“只服从事实,只服从法律,铁面无私,秉公执法”,就越体现了党的宗旨,贯彻了党的方针政策,就是从根本上坚持了党的领导。第三,我们党是执政党,它支持和保障司法机关依法独立公正行使司法权,实质上就是巩固党领导和执政的法治基础,就是运用法治思维和法治方式切实有效地坚持和维护党的领导。我国宪法和法律规定的审判独立、检察独立,与坚持党的领导在理论逻辑上是有机统一的,在司法制度设计中是完全一致的,在司法实践中是互动发展的。

这里需要特别指出的是,坚持党与法的高度统一,绝不是要实行“党与法不分”、“以党代法”、“以党代政”甚至“以党治国”。邓小平早在《党与抗日民主政权》一文中就指出,我们必须“保证党对政权的领导”。[17]16 但是,“党的领导责任是放在政治原则上,而不是包办,不是遇事干涉,不是党权高于一切。这是与‘以党治国’完全相反的政策。”因为“‘以党治国’的国民党遗毒,是麻痹党、腐化党、破坏党、使党脱离群众的最有效的办法。”[17]12 而这种遗毒在有的领导同志身上也存在着,表现为“这些同志误解了党的领导,把党的领导解释为‘党权高于一切’,遇事干涉政府工作,随便改变上级政府法令;不经过行政手续,随便调动在政权中工作的干部;有些地方没有党的通知,政府法令行不通……甚有把‘党权高于一切’发展成为‘党员高于一切’者,党员可以为非作歹,党员犯法可以宽恕。”“结果群众认为政府是不中用的,一切要决定于共产党政府一切错误都是共产党的错误,政府没有威信,党也脱离了群众。这实在是最大的蠢笨! ”[17]10-11“党与法不分”、“以党代法”、“以党代政”或者“以党治国”,实质上是否定国家法治和人民民主,是与坚持党与法高度统一的原则完全背离的。

四、坚持党与法的高度统一是我国法治建设的基本经验

坚持党的领导地位,发挥党的领导核心作用,始终是我国革命、建设和改革的成功法宝和基本经验。但是,坚持社会主义法治,把法治作为党治国理政的基本方式,坚持依法治国,把依法治国作为党领导人民治理国家和社会的基本方略,坚持依法执政,把依法执政作为党执政的基本方式,使党与法高度统一起来,却经历了一个从人治到法制、从法制到法治和依法治国的发展过程。在这个历史发展过程中,随着社会主义法治建设的不断加强,依法治国的不断推进,全社会法治观念的不断提高,党与法、党的领导与法治的关系不断呈现出动态协调、高度统一的态势。

新民主主义革命时期,我们党作为以夺取国家政权为使命的革命党,主要靠政策、命令、决定、决议等来组织和领导革命。党领导人民夺取政权的过程,就是突破旧法律、废除旧法统的过程。工人阶级革命是不承认国民党政权的宪法和法律的,“如果要讲法,就不能革命,就是维护三大敌人的统治秩序。那时候对反动阶级就是要‘无法无天’,在人民内部主要讲政策。”[18]491 我们党“依靠政策,把三座大山推翻了。那时,只能靠政策,”[19]1570 革命法律只是党领导群众运动和开展武装斗争的辅助方式。

新中国成立前夕,中共中央发出了《关于废除国民党〈六法全书〉和确定解放区司法原则的指示》(下文简称《指示》),明确指出:“在无产阶级领导的以工农联盟为主体的人民民主专政的政权下,国民党的六法全书应该废除,人民的司法工作不能再以国民党的六法全书作依据,而应该以人民的新法律作依据”。同时要求人民的司法机关“应该经常以蔑视和批判六法全书及国民党其他一切反动的法律法令的精神,以蔑视和批判欧美日本资本主义国家一切反人民法律法令的精神,以学习和掌握马列主义——毛泽东思想的国家观、法律观及新民主主义的政策、纲领、法律、命令、条例、决议的办法,来教育和改造司法干部。”《指示》明确提出,要让广大司法干部认识到,我们的法律是人民大众的,法庭是人民的工具。我们的法律是服从于政治的……政治需要什么,法律就规定什么,因而“司法工作者一定要懂政治,不懂得政治决不会懂得法律”,司法人员一定要“从政治上来司法”,要把案子联系到各方面来看,这就必须要有政治认识才行。

1949年党领导人民建立了全国性的政权,翻开了人民法制的历史新篇章。共同纲领和1954年宪法的制定,一批重要法律法令的颁布,奠定了新中国政权建设的法制基础。我们党开始从依靠政策办事,逐步过渡到不仅依靠政策,还要建立健全法制,依法办事。“建国后中国党作为执政党,领导方式与战争年代不同,不仅要靠党的政策,而且要依靠法制。凡是关系国家和人民的大事,党要做出决定,还要形成国家的法律,党的领导与依法办事是一致的。”[20]307-308

然而,1957年下半年“反右派”斗争开始,国家政治、经济、社会生活开始出现不正常情况。“究竟搞人治还是搞法治?党的主要领导人的看法起了变化,认为‘法律这个东西没有也不行,但我们有我们这一套’,‘我们基本上不靠那些,主要靠决议、开会,不靠民法、刑法来维持秩序。人民代表大会、国务院开会有它们那一套,我们还是靠我们那一套’,‘到底是法治还是人治?看来实际靠人,法律只能作为办事的参考。’”[19]1572 到了“文化大革命”时期,以阶级斗争为纲,“大民主”的群众运动成为主要治国方式,地方人大和政府被“革命委员会”所取代,公、检、法三机关被砸烂,新中国建立的民主法制设施几乎被全面摧毁,社会主义法制受到严重破坏。

为什么会发生“文化大革命”那样的悲剧,一个根本原因是国家法制遭到严重破坏,党和国家生活陷入了“和尚打伞,无法无天”的混乱局面。在以阶级斗争为纲、搞“大民主”的非常时期,少数人凌驾于党和国家领导制度之上,以言代法,以权废法,恣意妄为。在这种不正常的特殊历史条件下,一些干部群众对林彪、“四人帮”破坏党内法规制度、假借党的名义践踏宪法侵犯人权破坏法制的言行不满,提出了“党大还是法大”的质疑,目的是同林彪、“四人帮”的倒行逆施做斗争,实质是要坚持党的集体领导,维护人民民主和国家法制秩序。

邓小平在《党和国家领导制度的改革》中深刻指出:“我们过去发生的各种错误,固然与某些领导人的思想作风有关,但是组织制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至走向反面……制度问题更带有根本性、全面性、稳定性和长期性。”[19]293 实践证明,共产党领导和执政的社会主义国家,如果以人治方式治国理政,必然对党的领导和国家法制造成双重损害:既损害了党的集体领导、削弱了党的政治权威,又践踏了人民民主、破坏了社会主义法制,给党、国家、人民和社会带来深重灾难。粉碎“四人帮”、结束“文化大革命”以后,我们党深刻总结了“文革”破坏民主法制的惨痛教训,分析了以人治方式治国理政的根本制度弊端,果断选择了走发展社会主义民主、健全社会主义法制的政治发展道路。正如党的十八届四中全会《决定》指出的那样:“党的十一届三中全会以来,我们党深刻总结我国社会主义法治建设的成功经验和深刻教训,提出为了保障人民民主,必须加强法治,必须使民主制度化、法律化。”在党的领导下坚定不移走社会主义法治之路,坚持党与法的高度统一,是新中国社会主义建设实践的必然选择,也是新时期改革开放的必然要求。

改革开放30多年来,党在领导人民加强法治建设、推进依法治国的实践中,始终高度重视正确认识和把握“党与法的关系”这个社会主义法治建设的核心问题。1978年12月,邓小平在《解放思想,实事求是,团结一致向前看》中指出:“为了保障人民民主,必须加强法制。必须使民主制度化、法律化,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”他说:“现在的问题是法律很不完备,很多法律还没有制定出来。往往把领导人说的话当做‘法’,不赞成领导人说的话就叫做‘违法’,领导人的话改变了,‘法’也就跟着改变。”针对领导人说的话就是“法”,而领导人又往往被认为是代表党的这种不正常现象。③ 某些群众提出了“党大还是法大”的问题,实质上是对以往党和国家政治生活中个人或少数人说了算的人治做法的指责,是对权大于法的官僚主义现象的鞭笞。对于这种权大于法、以言代法的人治现象,邓小平在改革开放初期就非常明确地指出:“领导人说的话就叫法,不赞成领导人说的话就叫违法,这种状况不能继续下去了。”[21]84

1979年7月,彭真在讲到党的领导和人民法院人民检察院独立行使职权只服从法律的问题时,对“党与法”的关系问题做出了十分明确的回答。他说:“有的同志提出,是法大,还是哪一位首长、哪一级地方党委大?我看,法大。”“不管你是什么人,都要服从法律。在法律面前不承认任何人有任何特权。服从法律,就是服从党中央的领导和国家最高权力机关的决定,也就是服从全国人民。”[16]176-177 1984年3月,在《不仅要靠党的政策,而且要依法办事》中,彭真又进一步阐释了“党与法”的关系。他说:“党的领导与依法办事是一致的、统一的。党领导人民制定宪法和法律,党也领导人民遵守、执行宪法和法律。党章明确规定,党的组织和党员要在宪法和法律的范围内活动。这句话是经过痛苦的十年内乱,才写出来的。”“党的活动不在法律范围内,行吗?不行!决不行!这是十年内乱已经证明了的。党章、宪法对此有明确的规定。”[22]220-221 从彭真关于“党与法”关系的经典阐释中,我们可以得出如下判断:1.这里的“法”,无论作为抽象概念还是具体概念,都是国家权威和国家意志的体现,任何组织和个人都必须遵守服从;2.这里的“党”,不是抽象的指代“中国共产党”,而是具体指向某位“首长”,或“某级地方党委”,不能把党员领导干部个人、党的某级组织或机构与“中国共产党”等同或混淆同起来;3.国法面前人人平等,党员领导干部(即使是位高权重的“首长”)、党的某级组织或机构必须服从国法,在宪法和法律范围内活动;4.国法在党员领导干部、党的某级组织或机构面前至高无上,永远是“法大”;5.党员领导干部、党的组织或机构服从国家法律,就是服从党中央的领导,就是服从国家最高权力机关的决定,就是服从全国人民,党与法、党的领导与国家法制是完全统一的。

在江泽民同志担任总书记期间,多次就“党与法”的关系发表重要观点。1989年9月26日在回答《纽约时报》记者提问时,他说:“我们绝不能以党代政,也绝不能以党代法。这也是新闻界常讲的究竟是人治还是法治的问题,我想我们一定要遵循法治的方针。”1998年,江泽民在学习邓小平理论工作会议上强调指出:推进社会主义民主政治建设,必须处理好党的领导、发扬民主、依法办事的关系。党的领导是关键,发扬民主是基础,依法办事是保证,绝不能把三者割裂开来、对立起来。他指出,坚持党的领导同依法治国是完全一致的。我们党的主张,国家的法律,都是代表和体现人民的意愿与利益的。党领导人民通过国家权力机关制定宪法和各项法律,把党的主张变为国家意志,党在宪法和法律范围内活动,各级政府依法行政,这样就把党的领导同依法治国统一起来了。

在胡锦涛同志担任总书记期间,也非常明确地指出:发展社会主义民主政治,最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证,人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求,依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。正确认识和处理好这三者之间的关系,才能把全党和全国各族人民的意志和力量进一步凝聚起来。

党的十八大以来,在全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家新的历史起点上,习近平总书记更加重视从党和国家工作战略大局上把握党与法的关系。2014年1月,在中央政法工作会议的重要讲话中,习总书记要求政法机关和政法工作“要坚持党的事业至上、人民利益至上、宪法法律至上,正确处理党的政策和国家法律的关系。因为,我们党的政策和国家法律都是人民根本意志的反映,在本质上是一致的。党既领导人民制定宪法法律,也领导人民执行宪法法律。”2014年10月,在关于十八届四中全会《决定》的说明中,习总书记又进一步深刻指出,党和法治的关系是法治建设的核心问题。把坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一起来是我国社会主义法治建设的一条基本经验。全面推进依法治国这件大事能不能办好,最关键的是方向是不是正确、政治保证是不是坚强有力,具体讲就是要坚持党的领导,坚持中国特色社会主义制度,贯彻中国特色社会主义法治理论。2015年2月,在省部级主要领导干部专题研讨班开班式的重要讲话中,习总书记再次强调指出,全面推进依法治国,方向要正确,政治保证要坚强。社会主义法治必须坚持党的领导,党的领导必须依靠社会主义法治。法是党的主张和人民意愿的统一体现,党领导人民制定宪法法律,党领导人民实施宪法法律,党自身必须在宪法法律范围内活动。把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面,一是党要领导立法,根据党和国家大局、人民群众意愿,立符合党的主张、尊重人民意愿、满足现实需要的良法。二是党要保证执法,建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府,坚持法定职责必须为、法无授权不可为。三是党要支持司法,为司法机关依法独立、公正行使职权提供坚实保障,健全监督制约司法活动的制度机制,保证司法权在制度的笼子里规范运行。四是党要带头守法,每个领导干部都必须服从和遵守宪法法律,不能把党的领导作为个人以言代法、以权压法、徇私枉法的挡箭牌,而应做尊法学法守法用法的模范,自觉为全社会作出表率。

总之,从中国特色社会主义法治理论的角度来看,从党的十六大以后,我们主要是根据坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的政治哲学来论证“党与法”两者高度统一关系的,党的领导是依法治国的根本保证,依法治国是党领导人民治理国家的基本方略,是党治国理政的基本方式;在中国特色社会主义法治的实践中,“党与法”两者的关系则经历了一个由政策主导到法律主导、由人治到法制、由法制到法治的不断转变、不断发展的长期探索过程,是一个不断实现党与法、政治与法治、党的领导与依法治国相辅相成、高度统一的磨合过程。在中国特色社会主义法治文明的发展进程中,随着依法治国基本方略的不断落实和全面推进,坚持党与法的高度统一日益成为全党和全国人民的共识,成为中国特色社会主义法治的基本特征和政治优势。

注释:

① 党的十八届四中全会《决定》指出,在充分肯定我国法治建设取得历史性成就的同时,我们“必须清醒看到,同党和国家事业发展要求相比,同人民群众期待相比,同推进国家治理体系和治理能力现代化目标相比,法治建设还存在许多不适应、不符合的问题,主要表现为:有的法律法规未能全面反映客观规律和人民意愿,针对性、可操作性不强,立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出;有法不依、执法不严、违法不究现象比较严重,执法体制权责脱节、多头执法、选择性执法现象仍然存在,执法司法不规范、不严格、不透明、不文明现象较为突出,群众对执法司法不公和腐败问题反映强烈;部分社会成员尊法信法守法用法、依法维权意识不强,一些国家工作人员特别是领导干部依法办事观念不强、能力不足,知法犯法、以言代法、以权压法、徇私枉法现象依然存在。这些问题,违背社会主义法治原则,损害人民群众利益,妨碍党和国家事业发展,必须下大气力加以解决。”习近平总书记在《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》中也进一步指出:当前“司法领域存在的主要问题是,司法不公、司法公信力不高问题十分突出,一些司法人员作风不正、办案不廉,办金钱案、关系案、人情案,‘吃了原告吃被告’,等等。”

② 参见胡伟:《司法政治》,三联书店(香港)有限公司1994年版,第63页。另见[美]亚伯拉罕:《法官与总统——一部任命最高法院法官的政治史》,刘泰星译,商务印书馆1990 年版,第39-61页。

③ 邓小平指出:“因为民主集中制受到破坏,党内确实存在权力过分集中的官僚主义。这种官僚主义常常以‘党的领导’、‘党的指示’、‘党的利益’、‘党的纪律’的面貌出现。”邓小平:《解放思想,实事求是,团结一致向前看》,《邓小平文选》(第2卷),人民出版社1994年版。邓小平还说过:“党的一元化领导,往往因此而变成了个人领导……权力过分集中于个人或少数人手里,多数办事的人无权决定,少数有权的人负担过重,必然造成官僚主义,必然要犯各种错误,必然要损害各级党和政府的民主生活、集体领导、民主集中制、个人分工负责制等等。”参见《邓小平文选》(第2卷),人民出版社1994年版。

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作者简介:李林,中国社会科学院学部委员,法学研究所所长、研究员、博士生导师。

本文刊载于《法制与社会发展》2015年第3期

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