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新中国立法60年
2009年是中华人民共和国成立60周年。60年来,中国立法记载了新中国革命、建设和发展的足迹,确认了中国经济、政治、文化、社会进步的成果,在新中国民主法治建设中发挥了重要作用。

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文章摘要:,心慌意乱草业高大,璀灿记功忘失受表彰。

一、新中国立法体制的历史演变

在中华人民共和国成立前的1949年2月,中共中央发布了《关于废除国民党的六法全书与确定解放区的司法原则的指示》,明确规定:“在无产阶级领导的工农联盟为主体的人民民主政权下,国民党六法全书应该废除,人民的司法工作不能再以国民党的六法全书为依据,而应该以人民的新法律为依据。在人民的新法律还没有系统的分布之前,应该以共产党的政策以及人民政府与人民解放军所分布的各种纲领、法律、条例、决议为依据。目前在人民的法律还不完备的情况下,司法机关的办事原则应该是:有纲领、法律、命令、条例、决议规定者,从纲领、法律、命令、条例、决议之规定;无纲领、法律、命令、条例、决议规定者,从新民主主义的政策。” 这一规定,为废除国民党伪法统、六法全书及其立法体制,确立中华人民共和国的立法体制,建立新中国的社会主义法统及其立法制度,廓清了障碍,奠定了基础。

(一)从新中国成立到1954年宪法颁布实施前的立法体制

1949年10月1日中华人民共和国成立,开创了人类社会的新纪元,逐步建立了人民当家作主的全国性政权的立法体制。在此之前的1949年9月,召开了中国人民政治协商会议第一届全体会议,通过了具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》,并通过了《中华人民共和国中央人民政府组织法》。这两个宪法性法律以及其他相关法律,奠定了中国建国初期立法体制的基础。在上述立法体制中,国家的一切权力属于人民,人民行使国家权力的机关为各级人民代表大会和各级人民政府。在普选的全国人大召开以前,由中国人民政治协商会议的全体会议行使全国人大的职权,由中央人民政府委员会行使国家最高政权机关的职权,由地方各界人民代表会议代行地方人民代表大会的职权。

在普选的全国人大召开前,中国人民政治协商会议的立法职权包括:制定或者修改中国人民政治协商会议共同纲领;制定或者修改中国人民政治协商会议组织法;制定或者修改中华人民共和国中央人民政府组织法。

中央人民政府委员会对外代表中华人民共和国,对内领导国家政权,其立法职权包括:制定并解释法律,颁布法令,并监督法律、法令的执行;规定国家的施政方针;废除或者修改政务院与国家的法律、法令相抵触的决议和命令;批准或废除或修改中华人民共和国与外国订立的条约和协定;制定中央人民政府委员会组织条例;制定或者批准政务院及政务院各委、部、会、院、署、行、厅的组织条例;颁布国家的大赦令和特赦令。

政务院是国家政务的最高执行机关,对中央人民政府负责并报告工作,其立法职权包括:颁布决议和命令,并审查决议和命令的执行;废除或者修改各委、部、会、院、署、行和各级地方政府与国家法律、法令和政务院决议、命令相抵触的决议和命令;向中央人民政府委员会提出议案。

政务院的各部、会、院、署、行,在自己的权限内,得颁发决议和命令,并审查这些决议和命令的执行。

这一时期,地方政府享有一定的立法职权。根据1949年12月26日政务院制定的《大行政区人民政府委员会组织通则》的规定,大行政区人民政府有权拟定与地方政务有关的暂行法令条例,报政务院批准或者备案。

根据1950年1月6日政务院制定的《省、市、县人民政府组织通则》的规定,省人民政府有权拟定与本省政务有关的暂行法令条例,报主管大行政区人民政府转请政务院批准或者备案。直辖市、大行政区辖市和省辖市的人民政府,有权拟定与本市政有关的暂行条例,报上级人民政府批准。县人民政府有权拟定与县政有关的单行法规报请省人民政府批准或者备案。

根据《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》的规定,各民族自治区的自治机关在中央人民政府和上级人民政府法令所规定的范围内,依其自治权限,可以制定本自治地方的单行法规,呈报上两级人民政府核准并报政务院备案。

1954年6月19日,由中央人民政府委员会第32次会议决定,撤销大行政区,大行政区一级的立法职权随之取消。

中华人民共和国成立初期,之所以赋予众多主体以立法职权,形成分散立法的格局,主要原因:一是形势变更的需要。中华人民共和国成立,百废待兴,革命和建设都需要秩序和规范,但由于彻底废除了国民党的伪法统,要依靠中央立法很快制定出能够满足和适应形势发展所需要的大量法律法令,是不可能的;二是此时期的立法体制“完全基于当时新老解放区的情况差别悬殊而确立的。对新解放的地区,不论其为省级或县级,都有必要给予立法规的权力,以便因地制宜地实行各项改革,建立民主政权,恢复和发展国民经济。”

在这个时期,中国采取的是分散立法体制,县以上各级人民政府都或多或少地享有立法职权,在其职权范围内对所辖行政区域内的部分或者全部事务依法行使立法职权来进行管理。在这种立法体制下,提高了立法效率,从中央到地方的立法速度大大加快。据统计,从1950―1953年,中央立法共435件,年均立法109件。地方立法虽无全面的详细统计数字,但从浙江、内蒙古以及上海的立法情况却可见一斑。浙江从1950―1953年,共制定暂行法令条例和单行法规653件,年均立法163件;内蒙古从1950―1954年,制定各种条例和规范性文件368件,年均立法73.5件;上海从1950―1954年9月,制定暂行法令条例和单行法规799件,年均立法159件。

(二)从1954年宪法到1982年宪法颁布实施前的立法体制

1954年9月,经过普选产生的第一届全国人大第一次会议,通过了中华人民共和国的第一部宪法,全面规定了国家的基本制度,并将前一阶段实行的中央与地方分享立法职权的制度,改为中央集权的立法体制。

根据1954年宪法的规定,全国人大是国家最高权力机关,也是行使国家立法权的惟一机关。全国人大的立法职权包括:修改宪法;制定法律;监督宪法的实施。后来,我国在1975年和1978年对1954年宪法先后进行的两次大的修改中,均删去了“全国人大是行使国家立法权的惟一机关”的规定。

全国人大常委会是全国人大的常设机关,1954年宪法规定的全国人大常委会的立法职权包括:解释法律;制定法令;撤销国务院的同宪法、法律和法令相抵触的决议和命令;改变或者撤销省、自治区、直辖市国家权力机关不适当的决议;决定同外国缔结的条约的批准和废除。

1955年第一届全国人大第二次会议通过的《关于授权常委会制定单行法规的决议》,把享有国家立法权的范围扩大到了全国人大常委会。该项授权决议解释的理由是,“随着社会主义建设和社会主义改造事业的进展,国家急需制定各项法律,以适应国家建设和国家工作的要求。在全国人大闭会期间,有些部分性质的法律,不可避免地急需常委会通过实施。为此,……授权常委会依照宪法的精神、根据实际需要,适时地制定部分性质的法律即单行法规。”

1959年,第二届全国人大第一次会议,进一步授权全国人大常委会在全国人大闭会期间根据情况的发展和工作的需要,有权修改现行法律中已经不适用的条文。1954年宪法规定,国务院的行政立法职权包括:根据宪法、法律和法令,规定行政措施,发布决议和命令;审查国务院分布的决议和命令的实施情况;向全国人大或者全国人大常委会提出议案;改变或者撤销各部部长、各委员会主任的不适当的命令和指示;改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决议和命令。

国务院的各部部长和各委员会主任在本部门的权限内,根据法律、法令和国务院的决议、命令,可以发布命令和指示。

地方各级人民代表大会依照法律规定的权限通过和发布决议,改变或者撤销本级人民委员会的不适当的决议和命令;县级以上的人民代表大会有权改变或者撤销下一级人民代表大会的不适当的决议和下一级人民委员会的不适当的决议和命令。

民族自治区、自治州、自治县的自治机关依照宪法和法律规定的权限行使自治权;依照当地民族的政治、经济和文化的特点,制定自治条例和单行条例,报请全国人大常委会批准。

在上述时期,中国采取的是中央集权的立法体制。这是1954年宪法对立法权限划分规定的结果,即毛泽东讲的“立法权集中在中央” 。立法的中央集权是这一时期中国实行高度集中的计划经济体制的政治需要和法律翻版。这种立法体制在“重人治、轻法治”的思想的配合下,严重阻碍了中国立法的发展进程。据统计,从1954年宪法颁布后到1979年,包括各种意见、办法、命令、决议、决定、通知、报告、答复、办法等在内的中央立法共1,115件,年均59件,地方因无立法权所以记录为零。 中央集权的立法体制强有力地保证了中央对全国各项事业的集中统一领导,但也在相当程度上影响了地方积极性的发挥,阻碍了中国社会主义法制的全面发展。

实行中央集权立法体制的利弊得失,在国际上尚无统一评判标准,通常因国家大小和政体不同而异。在单一制的中小国家实行中央立法集权体制,往往利大于弊,主要表现为实行中央立法集权体制:可以强化中央集权,维护国家高度统一,使中央得以法律统一号令全国;可以最大限度地防止法出多门,保持法律体系的统一性;有利于全体公民和社会组织统一遵守和执行法律。但对于一些大国来讲,实行中央集权立法体制的弊端是显而易见的:容易导致权力过分集中,有时还会出现专制独裁;对地方的行为束缚过多,影响地方因地制宜地实施管理,不利于调动地方的积极性;不利于地方对中央立法的补充和具体化,尤其是结合各地方的实际情况来实施宪法,补充和完善中央立法的不足。

(三)从1982年宪法颁布至今的立法体制

中国1978年开始进行改革开放以来,为了适应现代化建设的需要,改变中央立法集权的被动状况,充分调动中央和地方的两个积极性,1979年7月,第五届全国人大第二次会议通过的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定:省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常委会,根据本行政区域的具体情况和实际需要,在和国家的宪法、法律、政策、法令、政令不抵触的前提下,可以制定和颁布地方性法规,并报全国人大常委会和国务院备案。这一法律规定,把立法权的主体范围由中央的全国人大及其常委会一级,扩大到了省级人民代表大会及其常委会,是对过去立法体制的一个重要改革。

特别是1982年宪法的颁行施行,奠定了中国现行的中央与地方分享立法职权体制的宪法基础,基本上构成了从中央到地方、从权力机关到行政机关行使立法职权的立法体制。这一立法体制采取了立法集权的分权体制,其特点是在中央对立法的集中统一领导的前提下,适当地赋予地方以一定的立法职权,以作为对中央立法的补充和具体化。

从形式要件上来看,1982年宪法对有关立法主体的立法权限划分的规定包括:全国人大有权修改宪法并监督宪法实施,制定和修改刑事、民事、国家机构和其他的基本法律,改变或者撤销全国人大常委会不适当的决定等;全国人大常委会有权解释宪法、监督宪法的实施,制定和修改除基本法律以外的其他法律,对全国人大制定的法律进行部分补充和修改,解释法律,撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令,撤销地方国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议;国务院有权制定行政法规;省级人大及其常委会有权制定地方性法规,报全国人大常委会备案;民族自治地方的人大有权制定自治条例和单行条例。

1986年第二次修改的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第7条规定,省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大市的人民代表大会,可以制定地方性法规,报省、自治区的人大常委会批准后施行。

1988年3月,第七届全国人大第一次会议,授权海南省人民代表大会及其常委会根据海南经济特区的具体情况和实际需要制定法规,在海南经济特区实施。

1992年7月,第七届全国人大常委会第二十六次会议通过决定,授予深圳市的人大及其常委会以制定法规的权力。1994年和1996年又先后授予厦门市、珠海市及汕头市的人大及其常委会制定法规权。

2000年颁布的立法法,进一步完善了我国的立法体制,明确规定了只能由全国人大及其常委会制定法律事项的专属立法职权,并对全国人大及其常委会的授权立法做出原则规定:全国人大及其常委会的授权决定应当明确授权的目的、范围;被授权机关应当严格按照授权目的和范围行使该项权力;被授权机关不得将该项权力转授给其他机关;授权立法事项,制定法律的条件成熟时,由全国人大及其常委会及时制定法律;法律制定后,相应立法事项的授权终止。

立法法明确规定了全国人大和全国人大常委会的立法程序。立法法明确规定了法律解释的基本规则。立法法对行政法规的制定原则做出了规范。立法法对地方性法规、自治条例和单行条例、规章的制定原则做出了规范。

宪法、立法法等法律和立法授权决定的这些规定,使中国的立法权限在形式上得到了初步划分,加上从法律体系的构成上对行政规章制定权的确认,基本上构成了从中央到地方、从权力机关到行政机关行使立法职权的立法权限体系。

根据宪法、组织法和立法法等法律形成的中国特色立法体制,主要有两个特点:

首先,中国立法体制表现为“一个国家、两种制度、三个法系、四个域”。“一个国家是指中国;两种制度是指社会主义制度与资本主义;三个法系是指大陆属于社会主义法系,香港属于普通法系,澳门和台湾属于大陆法系;四个域包括中国大陆、香港、澳门、台湾”。

其次,中国立法体制表现为多元(层次)的立法主体结构,包括:全国人大行使修改宪法、制定基本法律的职权;全国人大常委会行使制定和修改法律的职权;国务院行使制定行政法规的职权;省、省会市、较大市的人大及其常委会行使制定地方法规的职权;经济特区的人大及其常委会根据全国人大及其常委会的特别授权行使制定经济特区法规的职权;民族自治地方人大行使制定自治条例和单行条例的职权,可以变通法律和法规;特别行政区行使特区的立法权(参见下表)。

中国中央与地方分享立法职权的多元立法体制

序号立法主体立法职权
1全国人大修改宪法并监督宪法实施,制定和修改刑事、民事、国家机构和其他的基本法律,改变或者撤销全国人大常委会不适当的决定。
2全国人大常委会解释宪法、监督宪法的实施,制定和修改除基本法律以外的其他法律,对全国人大制定的法律进行部分补充和修改(但补充和修改不得同该法律的基本原则相抵触),解释法律,撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令,撤销地方国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议。
3国务院制定和修改行政法规。
4省、省会市、较大市的人大及其常委会制定和修改地方性法规,报上级立法机关备案。
5经济特区人大及其常委会制定和修改特区法规并在本特区范围内实施。
6民族自治地方人大制定自治条例和单行条例,可变通法律和法规。
7香港和澳门特别行政区行使特别行政区立法权。

根据1982年宪法建构的多元立法体制,属于立法集权的分权体制,其特点是在中央对立法的集中统一领导的前提下,适当赋予地方以一定的立法职权,以作为对中央立法的补充和具体化。这种立法体制,适应我国地方大、经济社会发展不平衡的实际情况,有利于调动中央和地方两个方面的立法积极性,使我国立法工作取得了前所未有的成就。但这种立法体制也面临着如何维护法制统一的问题,存在不能满足地方经济社会发展对立法权力资源的需求,在某种程度上遏制了地方推进经济社会发展和政治体制改革的步伐等弊端。

二、改革开放以来的立法发展

1978年以来,新中国立法进入了新的发展时期。围绕着改革开放和现代化建设这个中心任务,新时期立法大致经历了四个发展阶段:1978年至1982年,立法的全面恢复和发展;1982年至1992年,有计划商品经济背景下的立法;1993年至2002年,建立社会主义市场经济体制背景下的立法;2003年至今,全面贯彻落实科学发展观背景下的立法。

(一)立法的全面恢复和发展(1978-1982)

1978年2月,五届全国人大一次会议在提出新时期总任务的同时,强调必须进一步加强法制,逐步制定和完善各项社会主义法律。1978年底,执政党明确提出,必须做到有法可依,从现在起,应当把立法工作摆到全国人大及其常委会的重要议程上来。

邓小平1978年在《解放思想,实事求是,团结一致向前看》中说过:“现在的问题是法律很不完备,很多法律还没有制定出来……所以,应该集中力量制定刑法、民法、诉讼法和其他各种必要的法律,例如工厂法、人民公社法、森林法、草原法、环境保护法、劳动法、外国人投资法等等,经过一定的民主程序讨论通过……做到有法可依……国家和企业、企业和企业、企业和个人等等之间的关系,也要用法律的形式来确定;它们之间的矛盾,也有不少要通过法律来解决。现在立法的工作量很大,人力很不够,因此法律条文开始可以粗一点,逐步完善。有的法规地方可以先试搞,然后经过总结提高,制定全国通行的法律。修改补充法律,成熟一条就修改补充一条,不要等待‘成套设备’。总之,有比没有好,快搞比慢搞好。” 这些思想,符合当时实际,成为1978年以后一段时间内我国立法工作的指导方针,对于加快立法速度、及时解决“无法可依”的问题具有重要的指导意义。

新时期法制建设开端最明显的标志是1979年的大规模立法。1979年7月,五届全国人大二次会议审议通过了刑法、刑事诉讼法、地方各级人大和地方各级政府组织法、全国人大和地方各级人大选举法、法院组织法、检察院组织法、中外合资经营企业法等七个重要法律。“在一次会议上通过这样多的重要法律,这在我国社会主义立法史上还是第一次。” 邓小平在人大会议期间指出:“这次全国人大开会制定了七个法律……这是建立安定团结政治局面的必要保障。这次会议以后,要接着制定一系列的法律。我们的民法还没有,要制定;经济方面的很多法律,比如工厂法等等,也要制定。我们的法律是太少了,成百个法律总要有的……现在只是开端。”

为了适应经济体制改革和对外开放的需要,全国人大和常委会一直把制定有关经济方面的法律,作为立法工作的重点。1980年全国人大常委会的工作报告提出,“随着四个现代化建设事业的发展,经济立法工作已越来越需要……今后随着经济的调整和经济体制改革工作的进展,需要进一步加强经济立法。”以经济建设为中心进行立法,始终是改革开放30年以来我国立法工作的主线和特色。

应当怎样对待改革开放前近30年制定的法律、法令和行政法规?1980年,彭真副委员长在五届全国人大常委会第15次会议的报告中重申, 建国以来制定的法律、法令,除同第五届全国人大和全国人大常委会制定的宪法、法律、法令相抵触的以外,继续有效。新中国成立后的17年,国家制定的法律、法令和行政法规有1500多件。其中许多法规现在仍然是适用的或者基本适用的。重申过去法规的效力,使我们在立法任务十分繁重、力量不足的情况下,可以集中力量去制定那些当前最急需、而过去又没有的法规,特别是经济方面的法规。这是健全社会主义法制的一项重要措施。过去制定的法律、法令和行政法规,大体可以分为三种情况:一是由于历史的发展,已经完成了自己的历史使命,自然失去了效力。如土地改革法、私营企业暂行条例等。有些已为新的法律所代替,如1953年制定的选举法、1954年制定的人民法院组织法、人民检察院组织法等,已为五届全国人大二次会议制定的相应法律所代替。二是现在仍然适用或者基本适用、但需稍加修改、补充的。属于这种情况的很多,如治安管理处罚条例、关于劳动教养问题的决定、关于国家行政机关工作人员的奖惩暂行规定、城市居民委员会组织条例等。三是需要做根本性的修改或废止的。这种情况是比较少的。哪些法规现在仍然适用,哪些法规要加以修改或补充,需要进行大量的调查研究,按照当前实际情况来决定。全国人大常委会、国务院及其所属各主管部门正在根据这个精神审查整理。对既有法律、法规进行必要清理,明确它们是否继续有效、是否需要修改或废除,对于大规模开展新时期的立法工作,具有重要的奠基意义。

在充分发扬民主的基础上,1982年12月4日五届全国人大五次会议通过了新宪法。八二宪法确立了现行的中央和地方适当分权的立法体制,是新中国立法史上的重要里程碑,为新时期法制建设的全面展开和加快立法步伐奠定了根本法律基础。

这一时期,除全国人大全面修改颁布了1982年宪法外,全国人大及其常委会还制定颁布了现行有效的法律22件 (详见下表)。

宪法及宪法相关法民商法行政法经济法社会法刑法诉讼与非诉讼程序法
本时期立法数量(件)7362211
占本时期22件立法的%31.82%13.64%27.27%9.09%9.09%4.55%4.55%
占所有同部门立法的%17.95%9.38%7.59%3.70%11.76%100%14.29%
占229件立法的%3.06%1.31%2.62%0.87%0.87%0.44%0.44%

(二)有计划商品经济背景下的立法(1983-1992)

在1982年宪法的基础上,我国立法进入了快速发展时期。1983年,明确提出计划经济为主、市场调节为辅的原则,强调继续注意发挥市场调节的作用,但决不能忽视和放松国家计划的统一领导。立法以经济建设为中心,就必须适应并作用于经济体制改革的需要。执政党的十二届三中全会做出了关于经济体制改革的决定,提出社会主义经济是公有制基础上的有计划商品经济,突破了把计划经济同商品经济对立起来的传统观念。同时要求,随着“经济体制的改革和国民经济的发展,使越来越多的经济关系和经济活动准则需要用法律形式固定下来。”为此,“国家立法机关要加快经济立法。” 1987年,执政党的十三大指出,我国以宪法为基础的社会主义法律体系初步形成;中国正处在社会主义的初级阶段,必须以公有制为主体,大力发展有计划的商品经济;必须加快建立和培育社会主义市场体系,抓紧建立完备的经济法规体系,尽快制订有关私营经济的政策和法律,保护它们的合法利益。总之,法制建设必须贯串于改革的全过程,国家的政治生活、经济生活和社会生活的各个方面,民主和专政的各个环节,都应做到有法可依,有法必依,执法必严,违法必究。十三届四中全会后,执政党提出要建立适应有计划商品经济发展的计划经济与市场调节相结合的经济体制和运行机制。

这一时期,我国立法工作沿着两条背景性的主线展开:一是大力推进经济体制、政治体制改革,加强民主法治建设和精神文明建设,这是我国立法工作面临的总体的历史任务和时代背景;二是以经济建设为中心,建立适应有计划商品经济发展的计划经济与市场调节相结合的经济体制。以经济建设为中心,是以建设有计划商品经济体制、机制为经济体制改革和建设的中心。立法要服从于、服务于经济建设这个中心。陈丕显副委员长1985年在六届全国人大三次会议上指出:为了保障社会主义现代化建设的顺利进行,全国人大和全国人大常委会把制定经济方面的法律作为立法工作的重点,先后制定了经济合同法、统计法、环境保护法(试行)海洋环境保护法、水污染防治法、食品卫生法(试行)、海上交通安全法,并批准了国家建设征用土地条例。同时,为了适应对外开放的需要,有利于引进外国资本和技术,还制定了中外合资经营企业法、中外合资经营企业所得税法、外国企业所得税法、个人所得税法、商标法和专利法,并批准了广东省经济特区条例。中国经济领域已有一些基本的法律,但是还不完备,还需要进一步制定一批重要的经济法律和对外经济合作方面的法律,保障对外开放和经济体制改革的顺利进行。 1986年在六届人大四次会议上,他又指出,常委会进一步加强了立法工作,特别是经济立法。

1993年,彭冲副委员长在总结七届全国人大的立法工作时说,五年来,全国人大及其常委会通过了宪法修正案和59个法律,27个关于法律问题的决定,共计87个。1988年修改了宪法的个别条款,肯定了私营经济的地位,允许土地使用权依法转让,对改革开放和经济建设产生了积极的影响。常委会始终把制定有关经济建设和改革开放方面的法律作为立法工作的重点,制定了有关经济方面的法律21个,对民事诉讼法(试行)进行了补充和修改,对土地管理法、中外合资经营企业法、环境保护法、专利法、商标法等法律作了修改和完善。

这一时期,除全国人大于1988年对1982年宪法做了个别修改外,全国人大及其常委会还制定颁布了现行有效的法律70件(详见下表)。

宪法及宪法相关法民商法行政法经济法社会法刑法诉讼与非诉讼程序法
本时期立法数量(件)169191853
占本时期70件立法的%22.85%12.85%27.14%25.71%7.14%4.28%
占所有同部门立法的%41.02%28.12%24.05%33.33%29.4142.85%
占229件立法的%6.98%3.93%8.29%7.86%2.18%1.31%

(三)建立社会主义市场经济体制背景下的立法(1993-2002)

邓小平南巡讲话以后,建立社会主义市场经济体制的任务提上了我国改革开放的重要议事日程。1992年,我国提出,经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。与此相适应,要高度重视法治建设,加强立法工作,建立和完善社会主义市场经济法律体系,特别是抓紧制订与完善保障改革开放、加强宏观经济管理、规范微观经济行为的法律和法规。

由此,我国的经济建设和改革开放进入了一个蓬勃发展的新阶段。1993年八届全国人大一次会议,通过宪法修正案,把“中国正处于社会主义初级阶段”、“建设有中国特色社会主义的理论”和“坚持改革开放”等内容载入了宪法,明确规定“国家实行社会主义市场经济”,“国家加强经济立法,完善宏观调控”。这就为建立和发展社会主义市场经济提供了宪法依据,具有重大意义。建立社会主义市场经济体制必须有比较完备的法制作保障。现在规范市场经济主体行为、维护市场经济秩序和完善宏观调控的一些急需的法律还没有制定出来,因此加快立法刻不容缓。

全国人大八届二次会议的常委会工作报告时指出 ,全国人大常委会应当“把经济立法作为第一位的任务,争取在本届任期内大体形成社会主义市场经济法律体系的框架。”1994年,立法步伐明显加快,全国人大常委会共制定、修改法律和通过有关法律问题的决定21个,其中有关社会主义市场经济方面的占13个。1995年,全国人大常委会继续把经济立法放在第一位,使立法适应发展社会主义市场经济的需要,在形成社会主义市场经济法律体系框架方面迈出了重要步伐。

1997年,执政党的十五大把依法治国确立为党领导人民治国理政的基本方略,并强调要加强立法工作,提高立法质量,到二零一零年形成有中国特色社会主义法律体系。

1998年,在九届全国人大第一次会议上,田纪云副委员长对过去5年立法进行总结时指出:全国人大常委会把加快经济立法作为第一位的任务,以改革的精神对待和解决立法中遇到的问题和难点,围绕市场经济体制的主要环节,努力构筑社会主义市场经济法律体系框架。在规范市场主体方面,制定了公司法、合伙企业法、商业银行法等法律。在确立市场规则、维护市场秩序方面,制定了反不正当竞争法、城市房地产管理法、广告法、拍卖法、担保法、票据法、保险法、仲裁法等法律,并对经济合同法等法律作了修改。这些法律体现了市场经济公平、公正、公开、效率的原则,有利于形成全国统一、开放的市场体系。在完善宏观调控方面,制定了预算法、审计法、中国人民银行法、价格法等法律,并对统计法、个人所得税法等法律进行了修改。在建立社会保障制度方面,制定了劳动法等法律。在对外开放方面,制定了对外贸易法等法律。在振兴基础产业和支柱产业方面,制定了农业法、民用航空法、电力法、公路法、煤炭法、节约能源法、建筑法等法律,修改了矿产资源法等法律。五年来制定的有关市场经济方面的法律,连同以前制定的有关经济法律,初步构成社会主义市场经济法律体系框架,为社会主义市场经济的培育和发展提供了重要法制条件。

1999年3月,九届全国人大二次会议通过的宪法修正案,把依法治国基本方略、国家现阶段基本经济制度和分配制度以及非公有制经济的重要作用等写进了宪法,为建立社会主义市场经济体制、发展人民民主、推进依法治国基本方略实施,进一步完善社会主义市场经济立法,提供了宪法依据和保障。

2002年,我国进一步提出,要适应社会主义市场经济发展、社会全面进步和加入世贸组织的新形势,加强立法工作,提高立法质量,到2010年形成中国特色社会主义法律体系。

这一时期,除全国人大于1993年、1999年对1982年宪法做了两次修改外,全国人大及其常委会还制定颁布了现行有效的法律98件(详见下表)。

宪法及宪法相关法民商法行政法经济法社会法刑法诉讼与非诉讼程序法
本时期立法数量(件)1115382473
占本时期98件立法的%11.22%15.30%38.7724.48%7.14%3.06%
占所有同部门立法的%28.20%46.87%48.10%44.44%41.17%42.85%
占229件立法的%4.80%6.55%16.59%10.48%3.05%1.31%

(四)全面贯彻落实科学发展观背景下的立法(2003-今)

科学发展观,是立足社会主义初级阶段基本国情,总结中国发展实践,借鉴国外发展经验,适应新的发展要求提出来的。2003年10月召开的十六届三中全会,审议通过的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》,明确提出要完善社会主义市场经济体制,做到统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的要求,总起来说,就是要“坚持以人为本,树立全面、协调、可持续的发展观,促进经济让会和人的全面发展。”2007年,胡锦涛又进一步指出,科学发展观,第一要义是发展,核心是以人为本,基本要求是全面协调可持续,根本方法是统筹兼顾。

以法律的方式体现、保障和落实科学发展观的要求,是2002年以来中国立法工作逐步明确的指导思想和中心任务。这一时期,除全国人大于2004年对1982年宪法做了必要修改外,全国人大及其常委会还制定颁布了现行有效的法律32件(详见下表)。

宪法及宪法相关法民商法行政法经济法社会法刑法诉讼与非诉讼程序法
本时期立法数量(件)351293
占本时期32件立法的%9.37%15.62%37.50%28.12%9.37%
占所有同部门立法的%7.69%5.62%15.18%16.66%17.64%
占229件立法的%1.31%2.18%5.24%3.93%1.31%

三、中国特色社会主义法律体系

中国特色社会主义法律体系有两个主要参照系:一是与西方法律体系相比,中国强调其法律体系的社会主义性质;二是与前苏联东欧的传统社会主义法律体系相比,中国强调其法律体系是中国特色的社会主义法律体系。

世界上多数国家将法律体系分为公法、私法和“社会法”,但是在我国,由于受到前苏联的深刻影响,不以公法、私法为划分标准,因为革命导师列宁曾经说过,“我们不承认任何‘私法’,在我们看来,经济领域中的一切都属于公法范围,而不属于私法范围。”前苏联学者根据列宁的这个教导,否定了公法和私法的划分,主张把法律体系分为十个法律部门,即国家法、行政法、劳动法、土地法、集体农庄法、财政预算法、家庭法、民法、刑法和诉讼法。

我国接受了前苏联的经验,又根据自己的实际情况做了调整。目前,中国特色社会主义法律体系划分为七个法律部门,它们是宪法及宪法相关法,民法商法,行政法,经济法,社会法,刑法,诉讼与非诉讼程序法(参见下表)。

前苏联、新中国、旧中国法律体系构成比较

序号前苏联中华人民共和国1949年以前的旧中国
1国家法宪法与宪法相关法宪法
2行政法行政法行政法
3劳动法社会法
4土地法经济法
5集体农庄法
6财政预算法
7家庭法
8民法民法商法民法
9刑法刑法刑法
10诉讼法诉讼与非诉讼法民事诉讼法、刑事诉讼法

1997年,我国明确提出,“到2010年形成有中国特色的社会主义法律体系”。

到达这一目标的进程,大致可分为三个阶段:九届全国人大:“初步形成中国特色社会主义法律体系”;十届全国人大:“基本形成中国特色社会主义法律体系”;2010年:“形成中国特色社会主义法律体系”。

2002年10月,《中华人民共和国法典》首发之际,李鹏委员长即指出,中国已初步形成了有中国特色的社会主义法律体系。之所以称“初步形成”,是因为在九届全国人大及其常委会任期内,由七个部门、三个层次组成的法律体系框架已建立起来。2003年3月,十届全国人大提出,本届全国人大及其常委会立法工作的目标是“基本形成中国特色社会主义法律体系”。“基本形成”,就是在“初步形成”的基础上,将每个法律部门中支架性的、现实急需的、条件成熟的法律制定和修改完成。

形成中国特色社会主义法律体系,应该达到以下基本标准:第一,法的门类要齐全(即宪法及宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法等不应当有缺项)。第二,不同法律部门内部基本的、主要的法律规范要齐备。第三,法律体系内部不同的法律门类之间、不同法律规范(如民事的、刑事的、行政的等)之间、不同层次法律规范(宪法、法律、行政法规、地方性法规和自治条例、单行条例等)之间,要做到逻辑严谨、结构合理、和谐统一。

2008年3月,吴邦国委员长在十一届全国人大一次会议上指出,中国特色社会主义法律体系,是以宪法为核心、法律为主干,由宪法及宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法七个法律部门和法律、行政法规、地方性法规三个层次规范构成的统一整体。在前几届全国人大及其常委会立法工作的基础上,经过十届全国人大及其常委会的不懈努力,目前,我国现行有效的法律229件,加上现行有效的行政法规约600件、地方性法规7000多件,构成中国特色社会主义法律体系的各个法律部门已经齐全,各个法律部门中基本的、主要的法律及配套规定已经制定出来,中国特色社会主义法律体系已经基本形成,国家经济、政治、文化、社会生活的各个方面基本实现了有法可依(详见下表)。

按制定时间分类统计的中国特色社会主义法律体系(229件)

序号1978-19821983-19921993-20022003-2008.03
1宪法及宪法相关法(39件)宪法(宪法修正案1988年、1993年、1999年、2004年)、城市街道办事处组织条例(1954年)、地方各级人大和地方各级政府组织法(修正1982年、1986年、1995年、2004年)、全国人大和地方各级人大选举法(修正1982年、1986年、1995年、2004年)、人民法院组织法(修正1983年、1986年、2006年)、人民检察院组织法(修正1983年、1986年)、国籍法、全国人大组织法、国务院组织法(9件)全国人大常委会关于县级以下人大代表直接选举的若干规定、民族区域自治法(2001年修正)、全国人大常委会关于在沿海港口城市设立海事法院的决定、外交特权与豁免条例、全国人大常委会议事规则、全国人大常委会关于批准中央军事委员会《关于授予军队离休干部中国人民解放军功勋荣誉章的规定》的决定、全国人大议事规则、集会游行示威法、城市居民委员会组织法、香港特别行政区基本法、国旗法、领事特权与豁免条例、缔结条约程序法、国徽法、领海及毗连区法、全国人大和地方各级人大代表法(16件)澳门特别行政区基本法、国家赔偿法、法官法(2001年修正)、检察官法(2001年修正)、戒严法、中国人民解放军选举全国人大和县级以上地方各级人大代表的办法(1996年修订,修改为现名称)、香港特别行政区驻军法、专属经济区和大陆架法、村民委员会组织法、澳门特别行政区驻军法、立法法(11件)反分裂国家法、外国中央银行财产司法强制措施豁免法、各级人大常委会监督法(3件)
2民商法(32件)中外合资经营企业法(修正1990年、2001年)、婚姻法(2001年修正)、商标法(修正1993年、2001年)(3件)专利法(修正1992年、2000年)、继承法、民法通则、外资企业法(2000年修正)、全民所有制工业企业法、中外合作经营企业法(2000年修正)、著作权法(2001年修正)、收养法(1998年修正)、海商法(9件)反不正当竞争法、消费者权益保护法、公司法(修正1999年、2004年、2005年)、商业银行法(2003年修正)、票据法(2004年修正)、担保法、保险法(2002年修正)、拍卖法(2004年修正)、合伙企业法(2006年修订)、证券法(2004年修正、2005年修订)、合同法、个人独资企业法、招标投标法、信托法、农村土地承包法(15件) 证券投资基金法、电子签名法、企业破产法、农民专业合作社法、物权法(5件) 
3行政法(79件)公安派出所组织条例(1954年)、全国人大常委会批准国务院关于劳动教养问题的决定的决议(1957年)、全国人大常委会批准国务院关于华侨捐资兴办学校办法的决议(1957年)、户口登记条例(1958年)、全国人大常委会关于批准《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》的决议、全国人大常委会批准《国务院关于劳动教养的补充规定》的决议、学位条例(2004年修正)、全国人大常委会关于批准《国务院关于老干部离职休养的暂行规定》的决议(1980年)、海洋环境保护法(1999年修订)、文物保护法(修正1991年、2002年、2007年)(10件) 水污染防治法(1996年修正、2008年修定)、兵役法(1998年修正)、药品管理法(2001年修订)、外国人入境出境管理法、公民出境入境管理法、义务教育法(2006年修订)、国境卫生检疫法(2007年修正)、海关法(2000年修正)、大气污染防治法(1995年修正、2000年修订)、档案法(1996年修正)、中国人民解放军军官军衔条例(1994年修正)、保守国家秘密法、野生动物保护法(2004年修正)、传染病防治法(2004年修订)、环境保护法、军事设施保护法、归侨侨眷权益保护法(2000年修正)、人民警察警衔条例、测绘法(2002年修订)(19件)   .国家安全法、科学技术进步法(2007年修订)、教师法、城市房地产管理法(2007年修正)、母婴保健法、监狱法、人民警察法、教育法、预备役军官法、体育法、固体废物污染环境防治法(2004年修订)、食品卫生法、行政处罚法、律师法(2001年修正、2007年修订)、促进科技成果转化法、职业教育法、枪支管理法、环境噪声污染防治法、人民防空法、国防法、行政监察法、建筑法、献血法、防震减灾法、消防法、执业医师法、高等教育法、行政复议法、气象法、国家通用语言文字法、现役军官法(1994年修正、2000年修正,修改为现名称)、国防教育法、防沙治沙法、人口与计划生育法、科学技术普及法、清洁生产促进法、环境影响评价法、民办教育促进法(38件)海关关衔条例、居民身份证法、放射性污染防治法、行政许可法、道路交通安全法(2007年修正)、公务员法、治安管理处罚法、公证法、护照法、突发事件应对法、城乡规划法、禁毒法(12件)
4经济法(54件)华侨申请使用国有的荒山荒地条例(1955年)、全国人大常委会关于批准《广东省经济特区条例》的决议、个人所得税法(修正1993年、1999年、2005年、2007年两次)(3件)海上交通安全法、统计法(1996年修正)、森林法(1998年修正)、会计法(1993年修正、1999年修订)、草原法(2002年修订)、计量法、渔业法(修正2000年、2004年)、矿产资源法(1996年修正)、土地管理法(1988年修正、1998年修订、2004年修正)、邮政法、水法(2002年修订)、标准化法、进出口商品检验法(2002年修正)、铁路法、烟草专卖法、水土保持法、进出境动植物检疫法、税收征收管理法(1995年修正、2001年修订)(18件)产品质量法(2000年修正)、农业技术推广法、农业法(2002年修订)、注册会计师法、全国人大常委会关于外商投资企业和外国企业适用增值税、消费税、营业税等税收暂行条例的决定、台湾同胞投资保护法、预算法、对外贸易法(2004年修订)、审计法(2006年修正)、广告法、中国人民银行法(2003年修正)、民用航空法、电力法、煤炭法、乡镇企业法、公路法(修正1999年、2004年)、动物防疫法(2007年修订)、防洪法、节约能源法(2007年修订)、价格法、种子法(2004年修正)、海域使用管理法、政府采购法、中小企业促进法(24件)港口法、银行业监督管理法(2006年修正)、农业机械化促进法、可再生能源法、畜牧法、农产品质量安全法、反洗钱法、企业所得税法、反垄断法(9件)
5社会法(17件)全国人大常委会关于批准《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》的决议、全国人大常委会关于批准《国务院关于职工探亲待遇的规定》的决议(2件)残疾人保障法、未成年人保护法(2006年修订)、工会法(2001年修正)、妇女权益保障法(2005年修正)、矿山安全法(5件)红十字会法、劳动法、老年人权益保障法、预防未成年人犯罪法、公益事业捐赠法、职业病防治法、安全生产法(7件)劳动合同法、就业促进法、劳动争议调解仲裁法(3件)
6刑法(1件)刑法(1997年修订)(1件)全国人大常委会关于惩治骗购外汇、逃汇和非法买卖外汇犯罪的决定,刑法修正案、刑法修正案(二)、刑法修正案(三)、刑法修正案(四)  刑法修正案(五)、刑法修正案(六)
7诉讼与非诉讼程序法(7件)刑事诉讼法(1996年修正)(1件)关于对缔结或者参加的国际条约所规定的罪行行使刑事管辖权的决定、行政诉讼法、民事诉讼法(2007年修正)(3件)仲裁法、海事诉讼特别程序法、引渡法(3件)
总计229件29件(其中6件是1978年以前制定的)70件98件32件

1979年-2008年2月全国人大及其常委会的立法情况统计

年份法律法律问题的决定解释总数备注
197912214含修正1978年宪法的决议1件
19809413含修改1978年宪法的决议1件
19815813
1982111021含宪法1件
198361016
19848311
19858412
198613215
19877613
1988111223含宪法修正案1件
19898311
1990101020
19919716
199210717
1993181634含宪法修正案1件
199414620
199519524
1996192122
1997121123
1998118120
1999167124含宪法修正案1件
2000132116
2001192125
2002168428
200320515
2004183223含宪法修正案1件
2005125320
200613215
200720727
2008.311
总数35818014552
现行有效2298714330

全国人大及其常委会制定的现行有效法律共计229件,依照各门类立法数量的多少来排序,可以看出它们的百分比分别是:行政法79件,占全国人大及其常委会立法总数的34.49%;经济法54件,占23.58%;宪法及宪法相关法39件,占17.03%;民商法32件,占13.97%;社会法17件,占7.42%;诉讼与非诉讼程序法7件,占3.0%;刑法1件,占0.43%。改革开放以来,经济立法始终是我国立法工作的重点,而社会立法则处于相对滞后状态。但2003年十届全国人大以来,社会立法的比重越来越大,经济立法与社会立法不协调、不平衡的问题,正在以人为本的科学发展观指导下逐步得到解决(参见下表)。

全国人大及其常委会经济立法与社会立法比较统计表

全国人大及其常委会(25年)立法总数(件)经济立法(件)占立法总数的%社会立法(件)占立法总数的%
第六届全国人大(1983.03-1988.03)372259.5%13.7%
第七届全国人大(1988.03-1993.03)622133.8%58.0%
第八届全国人大(1993.03-1998.03)1183529.6%65.0%
第九届全国人大(1998.03-2003.03)1242923.3%43.1%
第十届全国人大(2003.03-2008.03)1002323%77%
总 计44113029.47%235.21%

其实,早在1987年执政党的十三大报告中就向全世界宣布,社会主义民主和法制的建设逐步发展,以宪法为基础的社会主义法律体系初步形成。1988年3月,陈丕显副委员长在七届全国人大一次会议上总结六届全国人大及其常委会任期内立法工作的成绩时,又一次指出:“过去五年立法工作的重大进展,使我国在国家政治生活、经济生活、社会生活的基本方面,已经不再是无法可依,而是有法可依。以宪法为基础的社会主义法律体系已经初步形成。”李培传先生在《中国社会主义立法的理论与实践》一书也认为,1978年到1990年“是我国大规模立法活动开展的时期,也是我国立法取得令人瞩目的成果的时期。一个具有中国特色的,以宪法为核心,多层次的社会主义法律体系,在几乎是一片空白和荒芜的基础上,初步形成。……这些法律、行政法规、地方性法规和行政规章的制定,使我国的政治、经济、社会等方面,基本上有法可依了。” 当然,截至2008年我们形成的是具有更高水平、门类更加齐全、数量更多、质量更高的中国特色社会主义法律体系。

未来我国立法发展的主要任务是“完善中国特色社会主义法律体系”。从这个意义上讲,将现阶段的法律体系定位于“基本形成”,是科学的和实事求是的。从这一阶段到“完善”阶段,尚需跨越“全面形成”阶段和“比较完善”阶段。当然,一国法律体系的完善是受许多主客观条件制约的,既有立法技术和能力的问题,也有社会政治经济发展水平和社会关系成熟度的问题。因此,在法律体系完善问题上,我们既不能消极坐等,也不能急躁冒进。从实践来看,立法的过于超前并不比滞后更有益。

什么才堪称“完善”?完善的中国特色社会主义法律体系,至少应当具有以下特征:一是经济、政治、文化和社会生活的各个方面都有法可依;二是各类法律从精神到原则再到具体内容统一、协调、可行,将矛盾、冲突和漏洞减少到最低限度;三是无论法典还是单行法从形式到内容,各得其所;四是对过时、落后和冲突矛盾的法律能够及时发现,及时修改补充,做到法律变动与形势发展同步。

对照我国现行法律体系,显然有许多方面还存在明显缺陷。一是我国在一些基本的方面还存在无法可依的情形。比如,需要尽快制定国有资产法、食品安全法、循环经济法、农村土地承包纠纷仲裁法等。二是完善社会主义市场经济体制迫切需要的侵权责任法、涉外民事关系的法律适用法、促进经济社会协调发展和城乡协调发展及东中西部协调发展需要的财政转移支付法、西部开发促进法、完善社会保障和社会救济体制需要的社会保险法、社会救济法,以及进一步转变政府职能、规范行政行为、提高行政效率需要的行政收费法、行政强制法、行政程序法、政务信息公开法等,都还没有制定出来。三是随着社会进步和科技发展,一些新领域如与网络有关的一系列法律规范,在法律层面还存在空白。四是由于人权原则入宪以及人民民主的不断扩大,一些基本法律也需要进行修改补充,比如刑事诉讼法、行政诉讼法、选举法、全国人大组织法、国家赔偿法等,都陆续暴露出不少缺陷和不足,亟须进行完善。

因此,在中国特色社会主义法律体系已基本形成以后,我们应当抓紧制定在法律体系中起支架作用的法律,及时修改与经济社会发展不相适应的法律规定,督促有关方面尽快制定和修改与法律相配套的法规,确保到2010年形成中国特色社会主义法律体系。努力从制度上消除部门立法的弊端,稳定立法数量,提高立法质量,完善立法程序,改进立法技术,优化立法结构,进一步完善中国特色社会主义法律体系。

首先,应当完善公民基本权利和自由、国家组织机构设置和中央与地方关系等方面的法律制度;完善维护社会公平,加强社会管理、社会保障和公共事业方面的法律制度;完善生态环境保护、税收调节、公共财政等方面的法律制度,促进经济社会全面协调可持续发展;完善各个法律部门、起支架作用的法律、实施性法规规章、立法技术。

其次,根据改革发展进程,及时完善制定立法规划,规划草案应经过科学论证并向全社会征求意见。增强立法的民主性、科学性和全局性,从源头上预防立法中的部门保护主义、地方保护主义。

第三,提高立法透明度,扩大公众的立法参与。

第四,建立立法机关评估、执法机关评估、专家学者评估、社会公众评估相结合的立法后评估机制,适时完善、修改相关法律法规,确保立法的适应性。

四、新中国立法的主要经验

反思60年来、尤其是改革开放30年来中国的立法进程,可以总结出以下六条主要立法经验。

(一)坚持以宪法为依据,以国家的整体利益和人民的根本利益为出发点

宪法是治国安邦的总章程,是国家的根本法,具有最高法律效力,一切立法必须以宪法为根本法律依据,不得同宪法精神、宪法原则以及宪法条文相抵触。坚持依宪立法,这既是依法治国的内在要求,也是保证法治统一和权威的重要前提。只有以宪法为依据,才能使制定的法律符合我国社会发展的规律,符合改革和建设的需要。 在立法过程中,必须严格按照宪法的原则和精神,保障公民的各项权利,合理划分国家机构的权限,规范国家机关及其工作人员的行为,正确处理人民群众依法行使权利和国家机关依法管理的关系。立法立足于维护最大多数人的最大利益,注意防止不适当地扩大部门的权力和利益或损害公民的合法权益,努力使制定的法律符合各族人民的根本利益和国家的整体利益,有利于保护和促进生产力的发展。

坚持依宪立法,应当正确处理中央和地方、全局和局部、长远和当前、发达地区和欠发达地区的利益关系,维护好国家的整体利益和人民的根本利益;应当坚持统筹兼顾,正确认识不同利益诉求,正确处理权力与权利的关系,保证公民、法人和其他组织的合法权益不受侵害。既给予行政机关必要的手段,以确保行政权力依法有效行使,又注意对行政权力进行规范、制约和监督,促进行政机关正确行使权力,保持权力与权利之间的平衡;正确处理权力与权力的关系,坚持权力与责任相统一,体现权力与责任紧密挂钩、权力与利益彻底脱钩的原则;正确处理权利与权利的关系,统筹兼顾各方面的利益诉求,促进社会和谐稳定。

(二)坚持以经济建设为中心,把立法与改革发展的重大决策紧密结合起来

以经济建设为中心、坚持改革开放,是30年来我国经济社会发展的主旋律。立法要适应并服务于经济社会发展和改革开放的需要,是我国30年立法的又一基本经验。

我国的立法者清楚地认识到,应当坚持立法与改革发展和现代化建设进程相适应,为改革发展和现代化建设创造良好的法治环境;应当认真总结改革开放和现代化建设的基本经验,把实践证明是正确的经验用法律肯定下来,巩固改革开放和现代化建设的积极成果,保障和促进经济社会又好又快地发展。对于那些应兴应革的重大决策,尽可能做出法律规范,力求用立法引导、推进和保障改革开放和现代化建设的健康发展。 采取积极、慎重的方针,严肃立法,成熟一个,制定一个,不成熟或没有把握的,不勉强制定,避免束缚改革的手脚,或因仓卒制定,被迫频繁修改,使制定的法律具有稳定性和权威性。

对于立法中遇到的问题,要区别不同情况作出处理:改革开放实践经验比较成熟的,通过立法加以深化、细化,作出具体规定;改革开放实践经验尚不成熟,又需要作规定的,立法作出原则规定,为进一步改革发展留下空间;对于实践经验缺乏,各方面意见又不一致的,暂不规定,待条件成熟时再行立法。

1986年,国务院在《关于第七个五年计划的报告》中指出,“经济体制改革的深入进行和国民经济的进一步发展,越来越要求把更多的经济关系和经济活动的准则用法律的形式固定下来,使法律成为调解经济关系和经济活动的重要手段。”

1992年,执政党提出必须“加强立法工作,特别是抓紧制订与完善保障改革开放、加强宏观经济管理、规范微观经济行为的法律和法规,这是建立社会主义市场经济体制的迫切要求。”1994年,执政党提出“改革决策要与立法决策紧密结合。立法要体现改革精神,用法律引导、推进和保障改革顺利进行。”1995年,执政党要求“坚持改革开放和法制建设的统一,做到改革决策、发展决策与立法决策紧密结合。”1997年和2002年,执政党又进一步明确提出,“要把改革和发展的重大决策同立法结合起来”,要“适应社会主义市场经济发展、社会全面进步和加入世贸组织的新形势,加强立法工作,提高立法质量,到二0一0年形成中国特色社会主义法律体系。”

立法与改革发展紧密结合,可从全国人大常委会的工作报告中略见一斑(详见下表)。

从全国人大常委会工作报告看立法与改革发展相结合的内容

年份关于立法与改革发展决策紧密结合的主要内容
1981我们国家大,民族多,各地的政治、经济、文化的发展是不平衡的。立法应当注意全国千差万别的具体情况,避免一刀切。当前经济立法的重点,是围绕经济调整和体制改革来进行,以保障调整任务的顺利实现,巩固经济改革的成果。
1986为了适应经济体制改革和社会主义现代化建设的需要,必须根据轻重缓急和具体条件,积极负责地加快经济立法的步伐。由于全面的经济体制改革和教育、科技体制改革和教育、科技体制改革正在开展,一些重要的改革还在实践和积累经验的过程中,因此这些法律还需要根据条件逐步制定,在总结经验的基础上,成熟一个制定一个。
1990要把经过实践证明是正确的并长期适用的政策,通过法定程序转变为国家法律,要认真研究改革开放中出现的各种新情况、新问题,及时地把改革开放的成功经验用法律形式肯定下来。
1995继续加快经济立法,在形成社会主义市场经济法律体系框架方面迈出重要步伐。按照立法决策和改革决策紧密结合的要求,把制定保障和促进改革开放、加快建立社会主义市场经济体制方面的法律作为立法的重点。
1996立法要同改革和发展的实际紧密结合。要把实践证明是正确的东西,用法律形式肯定下来,巩固改革开放的成果,用法律引导、推进、保障改革和发展。
1998加快立法步伐,抓紧制定社会主义市场经济方面的法律。在立法工作中,始终注意坚持立法同改革、发展的重大决策相结合。认真总结改革开放和现代化建设的经验,把实践证明是正确的经验用法律肯定下来,巩固改革开放的成果,推进和保障改革开放和现代化建设的健康发展。
2000要把立法工作与国家改革、发展、稳定的重大决策更加紧密地结合起来,通过建立和完善有关法律制度,保障和促进各项事业的发展。
2001要继续围绕国家的中心工作,坚持立法与改革、发展、稳定的重大决策紧密结合,通过立法,把党的主张转变为国家意志,使立法工作更好地服务于国家工作的大局。
2002根据改革开放和建立社会主义市场经济体制的要求,适时制定、修改有关法律。把经过各地实践的成功做法和实施地方性法规的经验,上升为法律。
2003不断加强和改进立法工作,坚持把立法与国家改革、发展、稳定的重大决策更加紧密地结合起来。紧紧围绕国家的中心工作开展立法,集中力量,保证急需制定和修改的法律,以及形成法律体系必不可少的重要法律适时出台,使立法工作服从和服务于国家工作的大局。既着眼于通过立法肯定改革成果,又注意为深化改革留有空间和余地。
2004立法工作思路是坚持围绕党和国家工作大局,为改革发展服务。既注意及时把改革中取得的成功经验用法律形式确定下来,对现有法律中不适应实践发展的规定进行修改,为改革发展提供坚实的法制保障;又注意为继续深化改革留下空间。要坚持从我国的国情出发,始终把改革开放和现代化建设的伟大实践作为立法的基础。
2007立法要准确把握改革开放和现代化建设的客观规律,统筹兼顾最广大人民的根本利益、现阶段群众的共同利益和不同群体的特殊利益,充分发挥法律在构建和谐社会中的规范、引导和保障作用。
2008要按照国家的战略部署和重大决策,以改革开放和现代化建设伟大实践作为立法基础,根据经济社会发展的客观需要,把在中国特色法律体系中起支架作用、现实生活迫切需要、立法条件比较成熟的立法项目作为立法重点,将改革开放和现代化建设的成功经验以法律形式固定下来。要紧紧围绕全面建设小康社会的奋斗目标,紧紧围绕改革发展稳定的重大问题,紧紧围绕人民群众普遍关心的热点难点问题,全面部署和统筹安排立法工作。

坚持立法与改革发展和现代化建设相适应,把实践证明是正确的经验用法律肯定下来,巩固改革开放和现代化建设的积极成果,保障和促进经济社会又好又快地发展,为改革发展和现代化建设创造良好的法治环境。当然,立法与改革发展紧密结合也面临一些内在矛盾难以解决:一是法律应当具有统一性和协调性,但改革发展的不平衡性使改革时期的立法难以统一和协调;二是法律应当准确、具体,但改革发展的渐进性使改革时期的立法难以准确、具体;三是法律应当具有稳定性,但改革发展措施的探索性使改革时期的立法难以固定不变;四是法律应当具有国家强制性,但改革发展的复杂情况使立法难以相应做出强制规定。

(三)坚持中国国情和特色,学习借鉴外国立法经验

立法必须从中国的基本国情出发,深刻认识和正确把握中国发展的阶段性特征,坚持以经济建设为中心,坚持改革开放,紧紧围绕全面建设小康社会的奋斗目标,围绕促进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设协调发展来开展立法,促进各项事业的顺利发展。这是30年我国立法的一条基本经验。

我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段,因此中国必须经历一个相当长的历史时期,才能实现工业化和现代化。虽然改革开放30年来我们在各方面取得了巨大进步,但是,中国人口多、底子薄,城乡发展和地区发展很不平衡,生产力不发达的状况并没有根本改变,我国的市场经济体制还不够完善,民主法制还不够健全,社会不公、贪污腐败等问题仍然存在,社会主义制度还不够成熟;虽然“经过新中国成立以来特别是改革开放以来的不懈努力,中国取得了举世瞩目的发展成就,从生产力到生产关系、从经济基础到上层建筑都发生了意义深远的重大变化,但中国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变,人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾这一社会主要矛盾没有变。” 中国今天仍然是一个发展中国家。立法工作必须始终牢记这一基本国情,从这一基本国情出发,坚定不移地走中国特色的立法发展道路。

立足于中国国情,从中国的实际情况出发,同时要借鉴古今中外好的、有益的东西,认真研究和借鉴国外立法的有益经验,但不照搬别国的立法体制。在制定各项法律时,要注意搜集、整理国外有关的法律规定,加以研究、比较,从中汲取对我有用的东西。对于其中反映市场经济规律性、共同性的内容,以及国际交往中形成的国际法规范和惯例,大胆地吸收和借鉴,有的适合中国实际的法律规定可以直接移植,在实践中逐步完善。 例如,在民商法领域,民法通则、物权法、合同法等法律,兼采普通法系和大陆法系国家的诸多基本制度,吸收了国际通行的私法精神与立法原则。在行政法领域,吸收了现代行政法治中通行的比例原则、信赖保护等原则。在刑事法领域,刑法和刑事诉讼法借鉴和吸收了国外罪刑法定和公开审判等现代刑事法治的基本原则和精神。针对近年来刑事犯罪中出现的新情况,参照国外刑事立法经验,在刑事法律中规定了资助恐怖活动罪、洗钱罪、内幕交易罪、操纵证券期货交易价格罪、妨害信用卡管理罪等新罪名。在知识产权保护和环境保护的立法方面,也吸收了不少国外的立法经验。

全国人大及其常委会在立法过程中学习、借鉴、吸收外国立法经验的情况(参见下表)。

22部法律在立法过程中吸收借鉴外国法经验的情况

序号中国法律名称立法时间立法借鉴外国法经验涉及的国家借鉴外国立法经验涉及的主要内容
1食品卫生法1982年11月日本、美国、德国、罗马尼亚。本法的适用范围,食品卫生监督,禁止销售的食品,营业场所和设施的卫生要求,行政处理和处罚,刑事处罚。
2水污染防治法1984年5月美国、日本、苏联、罗马尼亚。主管机关,各类水质标准和污染物排放标准的制定,对超标排污和造成水污染危害的企业、设施实行限期改进及停工、停产的决定权,法律责任。
3药政法1984年6月苏联、日本、美国、英国、新加坡。药品管理的主管机关,药品生产、销售许可证或执照及其有效期限,进口药品的管理,新药的管理,违法药品问题。
4民法通则1986年4月美国、英国、德国、法国、日本。调整商品经济的主要法律——性质和作用:民法、商法、经济法,劳动法、社会法。
5企业破产法(试行)1986年12月英国、法国、意大利、荷兰、比利时、德国、爱尔兰。破产的条件,破产程序的提出,破产程序的分类,破产诉讼的司法管辖权。
6标准化法1988年12月波兰、匈牙利、捷克斯洛伐克、日本、法国、南斯拉夫。标准体系和标准的制定,标准的执行,产品质量认证,标准实施的监督检查,法律责任。
7环境保护法1989年12月美国、日本、苏联、罗马尼亚、韩国、德国。环境保护立法模式,关于“环境”的定义,污染物排放许可证制度,排污费,环境污染损害赔偿的诉讼时效,等等。
8中外合资经营企业法(修正案)1990年4月美国、日本、德国、荷兰、卢森堡、法国、意大利、苏联、罗马尼亚、波兰、埃及、智利、印度尼西亚、韩国、泰国、新加坡、马来西亚。公司法或民法中关于公司期限的规定,外国投资法中关于合营企业经营期限的规定。
9著作权法1990年9月美国、法国、德国、日本、苏联、意大利、英国、巴西、罗马尼亚、南斯拉夫、保加利亚、大陆法系、英美法系。著作权法保护的作品,作者,著作权的内容,著作权的归属,邻接权,对著作权的限制,著作权合同,侵权责任,职务作品版权归属,等等。
10水土保持法1991年6月美国、印度、日本、苏联、澳大利亚、新西兰。水土流失情况,水土保持治理经验,水土保持治理措施,等等。
11税收征收管理法1992年9月美国、英国、法国、印度、荷兰、加拿大、日本、德国。查询纳税人银行账户,纳税人离境管理,对欠税人财产和欠税人在银行存款的强制执行,对逃避纳税嫌疑人实施强制措施,征税强制执行措施,偷税逃税构成犯罪的条件,等等。
12海商法1992年11月国际海事组织和英国法律专家国际海上货运合同,提单运输中合同成立时间问题,国际海上运输与国内沿海运输的法律适用问题,船舶所有权和抵押权登记的效力,提单运输承运人的基本义务海上拖航中发生的损害赔偿责任,船舶优先权,对油轮救助的特别补偿,等等。
13矿山安全法1992年11月美国、日本、印度。中国台湾矿山安全的执法机关及其职权,矿山建设的安全保障,矿山事故的报告与处理,法律责任。
14商标法(修正案)1993年2月美国、法国、德国、日本、意大利、泰国。对假冒他人注册商标行为的处罚,对伪造他人注册商标识别标志行为的处罚,对销售假冒他人注册商标的商品行为的处罚,对法人假冒、伪造注册商标行为的处罚,对假冒注册商标的商品的处理。
15反不正当竞争法1993年9月美国、德国、日本、韩国、匈牙利。立法体例:分别立法、统一立法和分散立法,主管机关及其职权,不正当竞争行为,民事、行政和刑事法律责任,等等。
16公司法1993年12月德国、日本、韩国、法国、英国、挪威、瑞典、意大利、瑞士、奥地利、美国、比利时、荷兰、丹麦等国家。股份有限公司、有限责任公司与无限责任公司的主要区别,公司的设立,股份、股票和公司债,股权的转让,公司的机构,股东会,董事会,监事会,公司的会计,年度会计报表及其审计,公积金,股息、控股公司和参与公司,公司的转化、合并、解散与清算,外国公司,法律中关于公司的罚则等。
17预算法1994年3月苏联、罗马尼亚、西班牙、日本、德国、泰国、英国、韩国。预算的收支平衡和赤字问题,预算的审批,预算的调整,对预算执行情况和决算的监督,等等。
18劳动法1994年7月美国、加拿大、英国、法国、日本、罗马尼亚、俄罗斯、保加利亚、波兰、匈牙利、蒙古、伊拉克等国家。劳动合同的内容,劳动合同的期限,劳动合同的形式,劳动合同的变更,劳动合同的终止,终止劳动合同的补偿等。
19仲裁法1994年8月荷兰、瑞士、瑞典、日本、国际商事制裁示范法。撤销裁决,不予执行裁决等。
20审计法1994年8月美国、奥地利、西班牙、加拿大、土耳其、德国、法国、新加坡、日本、印度、瑞典、约旦、沙特阿拉伯等国家。审计机关的设置,审计监督范围,审计调查的权限等。
21合同法1999年3月美国、加拿大、澳大利亚、德国、英国、意大利、西班牙、日本、法国、韩国等国家。合同法的发展情况,合同自由原则,合同效力,商务代理人,情势变更,公益捐赠,赠与合同,借贷合同,租赁合同,承揽制度,货物运输合同,旅游合同物的瑕疵担保,托收信贷合同,销售特许合同,委托合同,等等。
22立法法2000年3月美国、德国、英国、法国、日本、意大利、俄罗斯、白俄罗斯。立法权限划分,立法制度,地方立法,立法程序,宪法关于立法制度的规定,立法体制,立法指导思想,立法基本原则,授权立法,立法技术,等等。

改革开放30年我国的立法发展,充分学习借鉴了包括西方立法经验在内的一切人类立法文明的有益成果,不仅大量学习借鉴了西方经济立法、民商事立法、环境保护和能源立法、社会立法等的经验,而且适量学习借鉴了西方民主政治立法、行政立法等的经验;不仅学习借鉴了西方大陆法系的立法经验,而且学习借鉴了普通法系和其他法系的立法经验;不仅学习借鉴了外国的立法经验,而且学习借鉴了中国香港、澳门和台湾的立法经验。如果立法的中国经验能够成立,那么,这种经验应当是中国国情与世界立法文明成果相结合的产物,它既是中国的,也是世界的。

(四)坚持民主立法、科学立法、高质立法

民主立法是人民当家作主的内在要求,是把人民的利益诉求和意志主张在民主法治框架下充分表达出来、有效汇集起来,通过立法程序上升为国家意志的重要途径。改革开放以来,在我国立法工作中,立法民主化、发扬立法民主等理念早已有所体现,但“民主立法”这个提法却是在进入21世纪后才正式使用的。九届全国人大四次会议的常委会工作报告提出:“力争做到立法决策的民主化、科学化。”十届全国人大以来,第二次会议的常委会工作报告提出“坚持立法为民”;第四次会议的常委会工作报告要求“立法民主化迈出新步伐”;第五次会议的常委会工作报告使用了“科学立法、民主立法继续推进”的提法。党的十七大进一步明确提出“要坚持科学立法、民主立法”。可见,民主立法在实践中已逐步成为我国立法工作的基本要求和应当长期坚持的重要经验。

坚持科学立法是我国立法的基本要求。毛泽东说过,“搞宪法是搞科学。”实现科学立法,要求立法工作应当秉持科学立法的精神、采用科学立法的方法、符合科学立法的规律、遵循科学立法的程序、完善科学立法的技术。坚持科学立法应当尊重立法工作自身的规律,立法工作既着眼于法律的现实可行性,又注意法律的前瞻性;既着眼于通过立法肯定改革成果,又注意为深化改革留有空间和余地;既着眼于加快国家立法的步伐,又注意发挥地方人大依法制定地方性法规的积极性;既着眼于立足于中国国情立法,又注意借鉴国外立法的有益做法。努力使法律内容科学规范,相互协调。 改革开放以来的立法实践证明,只有坚持民主立法,才能保证人民意志、党的意志和国家意志的有机统一;只有坚持科学立法,才能保证立法符合自然规律、我国社会发展规律和立法自身规律的科学要求;只有坚持民主立法和科学立法,才能从根本上保证立法质量的提高。

加强民主立法是我国立法机关的一向秉持的基本方针,但由于主客观多种原因,我国立法机关开门立法却是在20世纪90年代中后期逐步实行和推广的。

2008年3月,十一届全国人大一次会议强调,立法工作“要坚持国家一切权力属于人民,健全民主制度,丰富民主形式,拓宽民主渠道,从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与,保障人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的权利。”2008年4月,全国人大常委会委员长会议决定,今后全国人大常委会审议的法律草案,一般都予以公开,向社会广泛征求意见。

1954年以来,全国人大及其常委会共有20部法律(宪法)草案向社会征求意见,其中,2000-2008年12月,公布10部法律草案,占公布总数的50%,平均每年公布1.11部;1990-1999年12月,公布4部法律草案,占公布总数的20%,平均每年公布0.40部;1978-1989年12月,公布5部法律草案,占公布总数的25%,平均每年公布0.41部。1954年公布宪法草案1部,占公布总数的5%(详见下表)。

全国人大及其常委会20部向社会征求意见的法律草案

名 称公布日期征求意见的时间收到意见通过日期
社会保险法(草案)2008年12月28日至2009年2月15日共收到70501件。其中通过中国人大网提出的意见68208件,通过主要报刊刊登的意见49件、来信2244件
保险法2008年12月28日至2009年1月12日2009年2月28日,十一届全国人大常委会第七次会议通过
防震减灾法2008年10月29日至当年11月30日共收到意见建议7300多件2008年12月27日,十一届全国人大常委会第六次会议修订通过
刑法修正案(七)2008年8月29日至2008年10月10日2009年2月28日,十一届全国人大常委会第七次会议通过
食品安全法2008年4月20日至当年5月20日共收到11327件,其中通过中国人大网反映的9556件,通过人民网等网站提出的1570件,群众来信164封,报刊刊登的37件2009年2月28日,十一届全国人大常委会第七次会议通过
水污染防治法2007年9月5日至当年10月10日 2400多条群众意见,67件群众来信2008年2月28日,十届全国人大常委会第三十二次会议通过
就业促进法2007年3月25日至当年4月25日11020件意见,约70%来自基层群众2007年8月30日,十届全国人大常委会第二十九次会议通过
劳动合同法2006年3月20日至当年4月20日191849件,创人大立法史新纪录2007年6月29日,十届全国人大常委会第二十八次会议通过
物权法2005年7月10日至当年8月20日11543件意见,很多都得以吸纳2007年3月16日,十届全国人大五次会议通过
婚姻法2001年1月11日至当年2月28日草案根据征求意见作了许多修改2001年4月28日,九届全国人大常委会第二十一次会议修正
合同法1998年9月4日至当年10月15日草案根据征求意见作了修改1999年3月15日,九届全国人大二次会议通过
村民委员会组织法1998年6月26日 至当年8月1日草案根据征求意见作了修改1998年11月4日,九届全国人大常委会第五次会议通过
土地管理法1998年4月29日至当年6月1日草案根据征求意见作了许多修改1998年8月29日,九届全国人大常委会第四次会议修订
澳门特别行政区基本法1991年7月9日1992年3月16日征求意见稿4个月;基本法草案4个月仅第一次就作了100多处修改和补充1993年3月31日,八届全国人大一次会议通过
香港特别行政区基本法1988年4月1989年2月征求意见稿5个月;基本法草案8个月仅第一次就作了100多处修改1990年4月4日,七届全国人大三次会议通过
集会游行示威法1989年7月6日至当年8月10日根据各方意见进行了修改1989年10月31日,七届全国人大常委会第十次会议通过
行政诉讼法1988年11月9日至当年12月底根据各方意见作了较多修改和补充1989年4月4日,七届全国人大二次会议通过
全民所有制工业企业法1988年1月12日 至当年2月25日提出的许多意见和建议被吸收1988年4月13日,七届全国人大一次会议通过
1982年宪法 1982年4月26日至当年8月底许多意见被采纳,近百处补充修改1982年12月4日,五届全国人大五次会议通过
1954年宪法1954年6月15日历时2个多月对原来的草案再度作了修改1954年9月20日,一届全国人大一次会议通过

立法听证是开门立法的又一种重要形式。2005年9月,在全国人大常委会初次审议的个人所得税法修正案草案规定个人所得税工资、薪金所得减除费用标准为1500元之前,全国人大法律委员会、财政经济委员会和全国人大常委会法制工作委员会在北京举行听证会,对这一减除费用标准是否适当,进一步广泛听取包括广大工薪收入者在内的社会各方面的意见和建议。这是国家立法机关第一次就立法问题举行立法听证会。

在地方立法机关层面上,立法听证的实践探索和制度建构早已展开。 1999年9月,广东省人大常委会就《广东省建设工程招标投标管理条例》(修订草案)举行听证会,开创了全国地方立法听证之先河。据不完全统计,截止2006年1月,全国已有31个省、市、自治区人大常委会选择与群众利益密切相关的46件地方性法规草案,先后举行了45次立法听证会。

尽管立法听证制度在充分征求民意、完善立法等方面,发挥了重要作用,但它也存在着听证人员代表性不够,听证程序设置不够合理,听证过程形同演戏,听证结果不受重视等问题。与地方立法的总数相比,仍然存在举行过立法听证会的数量不足1%的问题。上述问题在不同程度上影响了人民参与开门立法的民主质量。

(五)坚持制定法律与修改法律并重,不断完善法律体系

改革开放以来,由于经济社会关系不断变迁,加之法律观念的转变和立法技术的提高,导致法律修改的任务越来越重,制定法律与修改法律并重,成为30年立法的主要做法和基本经验。在全国人大及其常委会制定的现行有效的229件法律中,有71件法律被修改,占现行有效法律总数的31%。按照七个法律部门进行统计,其修改多寡的排序情况是:刑法1件,修改1件,修改率100%;民法商法32件,修改15件,修改率46.8%;经济法54件,修改21件,修改率28.8%;诉讼与非诉讼程序法7件,修改2件,修改率28.5%;行政法79件,修改22件,修改率27.8%;宪法及宪法相关法39件,修改7件,修改率17.9%;社会法17件,修改3件,修改率17.6%。

从年份来看,现行有效法律的修改情况是:1978-1982年制定法律22件,没有修改法律,制定与修改之比率为0;1983-1992年制定70件,修改1件,制定与修改之比率为1.42%;1993-2002年制定98件,修改33件,制定与修改之比率为33.67%;2003-2008年32件,修改37件,制定与修改之比率为115.62%(详见下表)。

现行有效法律修改数量排序统计(71件)

排序1978-19821983-19921993-20022003-2008
7宪法及宪法相关法39件,修改7件,修改率17.9%人民检察院组织法(1983、1986)(1件)民族区域自治法(2001),法官法(2001),检察官法(2001)(3件)地方各级人大和地方各级政府组织法(1982、1986、1995、2004),全国人大和地方各级人大选举法(1982、1986、1995、2004),人民法院组织法(1983、1986、2006)(3件)
2民法商法32件,修改15件,修改率46.8%中外合资经营企业法(1990、2001),婚姻法(2001),商标法(1993、2001),专利法(1992、2000),外资企业法(2000),中外合作经营企业法(2000),著作权法(2001),收养法(1998),保险法(2002)(9件)公司法(1999、2004、2005),商业银行法(2003),票据法(1995,2004)拍卖法(2004),合伙企业法(2006),证券法(2004、2005)(6件)
5行政法79件,修改22件,修改率27.8%兵役法(1998),药品管理法(2001),海关法(2000),大气污染防治法(1995、2000),档案法(1996),中国人民解放军军官军衔条例(1994),归侨侨眷权益保护法(2000),测绘法(2002),现役军官法(1994、2000)(9件)义务教育法(2006),国境卫生检疫法(2007),学位条例(2004),海洋环境保护法(1999),文物保护法(1991、2002、2007),水污染防治法(1996、2008),野生动物保护法(2004),传染病防治法(2004),科学技术进步法(2007),城市房地产管理法(2007),固体废物污染环境防治法(2004),律师法(2001、2007),道路交通安全法(2007)(13件)
3经济法54件,修改21件,修改率28.8%统计法(1996),森林法(1998),会计法(1993、1999),草原法(2002),水法(2002),进出口商品检验法(2002),税收征收管理法(1995、2001),产品质量法(2000),农业法(2002)(9件)对外贸易法(2004),审计法(2006),中国人民银行法(2003),公路法(1999、2004),动物防疫法(2007) ,节约能源法(2007),种子法(2004),银行业监督管理法(2006),渔业法(2000、2004),矿产资源法(1996),土地管理法(1988、1998、2004),个人所得税法(1993、1999、2005、2007)(12件)
6社会法17件,修改3件,修改率17.6%工会法(2001)(1件)未成年人保护法(2006),妇女权益保障法(2005)(2件) 
1刑法1件,修改1件,修改率100%刑法(1997)、全国人大常委会关于惩治骗购外汇、逃汇和非法买卖外汇犯罪的决定(1998),刑法修正案(1999),刑法修正案(二)(2001),刑法修正案(三)(2001),刑法修正案(四)(2002)(1件)刑法修正案(五)(2005),刑法修正案(六)(2006)
4诉讼与非诉讼程序法7件,修改2件,修改率28.5%刑事诉讼法(1996)(1件)民事诉讼法(2007)(1件)
总计229件中有71件修改,修改率31%1件33件37件

由上统计可以看出,1978年以来,我国修改法律的数量越来越多。进入21世纪后,修改法律的数量,明显超过了制定法律的数量,表明我国的立法进入了一个大调整的时期。

从对现行有效法律的修改次数来看,1978年以来,修改五次及五次以上的法律有2件,

占修改总数的2.8%;修改四次的有件2件,占修改总数的2.8%;修改三次的有4件,占修改总数的5.6%;修改两次的有14件,占修改总数的19.7%;修改一次的有49件,占修改总数的69%。

如果对七个部门法的修改情况分别进行统计,可以进一步看出法律修改的内容、时间和频率:(1)宪法及宪法相关法共修改7件,其中修改五次及以上的无;修改四次的2件,修改率为28.57%;修改三次的1件,修改率为14.28%;修改两次的1件,修改率为14.28%;修改一次的3件,修改率为42.80%。(2)民法商法共修改15件,其中修改五次及以上的无;修改四次的无;修改三次的1件,修改率为6.66%;修改两次的5件,修改率为33.33%;修改一次的9件,修改率为60%。(3)行政法共修改22件,其中修改五次及以上的无;修改四次的无;修改三次的1件,修改率为4.54%;修改两次的4件,修改率为18.18%;修改一次的17件,修改率为77.27%。(4)经济法共修改21件,其中修改五次及以上的1件,修改率为4.76%;修改四次的无;修改三次的1件,修改率为4.76%;修改两次的4件,修改率为19.04%;修改一次的15件,修改率为71.42%。(5)社会法共修改3件,诉讼与非诉讼程序法共修改2件,它们均为修改一次。(6)刑法修改五次以上。

由上可见,我国对法律总体上是修改一次者居大多数,这表明立法机关对修改法律持比较谨慎的态度。

(六)坚持中国共产党的领导、人民民主和依法治国的有机统一

坚持“三者有机统一”是发展中国特色社会主义民主政治最重要、最根本的原则,也是30年来我国立法工作取得的最重要、最根本的经验。共产党的领导是人民当家作主和民主立法、科学立法、高质立法的根本保证,人民当家作主是社会主义民主政治和民主立法、科学立法、高质立法的本质要求;依法治国是党领导人民治理国家的基本方略,有法可依则是依法治国的前提条件。

在我国,法律是实践证明正确的、成熟的、需要长期执行的党的路线方针政策的具体化、规范化和法律化,立法则是把党的路线方针政策法律化的过程。党制定的大政方针,提出的立法建议,需要通过人大的法定程序,才能成为国家意志,成为全社会一体遵循的行为规范和准则。立法要坚持正确的政治方向,把党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来,从制度上法律上保证党的路线方针政策的贯彻实施。在全面推进立法工作、完善中国特色社会主义法律体系的实践进程中,只有坚持这三者的有机统一,才能保证立法工作始终坚持正确方向,实现人民立法和立法为民。

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