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努力推进依法治国基本方略的实施
党的十五大报告指出,依法治国,就是广大人民群众在党的领导下,依照宪法和法律的规定,通过各种途径和形式管理国家事务,管理经济文化事业,管理社会事务,保证国家各项工作都依法进行,逐步实现社会主义民主的制度化、法律化。把依法治国确立为党领导人民治理国家的基本方略,是新形势下建设社会主义政治文明的必然要求,是发展社会主义市场经济的客观需要,是社会文明进步的重要标志,是国家长治久安的重要保障,是我们党领导方式和执政方式、治国方略的重大进步。
    依法治国概念具有丰富的内容和科学的内涵:首先,人民是国家的主人,是依法治国的主体,而不是被"治"的客体,不是"依法治民"。亿万人民群众在党领导和支持下,通过全国人大和地方各级人大,通过其他各种途径和多种形式,掌握和行使国家权力,当家作主。其次,依法治国的客体,是人民依照宪法和法律管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务,在行使当家作主各项权利的过程中,依法治权,依法治官。第三,依法治国的依据,是我国法律体系中的宪法、法律、法规、规章、自治条例和单行条例等规范性文件。对于没有立法权的地方、部门和单位来说,它们在自己的职权范围内,根据宪法、法律或行政法规制定的程序和内容均合法的规范性文件,照样可以作为这些地方、部门和单位开展依法治理工作的依据。第四,依法治国的方式,是党的领导人民,依法通过各种途径和形式管理国家,治国理政。依法治国这里的"治",主要是指管理,包括管理过程中必要的奖励和惩治、整治、处治,而不仅仅指惩治、整治、处治等惩罚性措施。第五,依法治国的目的,是保证国家各项活动都依法进行,各行各业和全体公民都遵纪守法、依法办事,逐步实现社会主义民主的法治化,把我国建设成为富强、民主、文明、和谐的社会主义法治国家。
    在新形势下,推进依法治国基本方略的实施,应当做好以下方面的工作。
    一、始终坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。这是社会主义政治文明的本质特征,也是对依法治国的根本要求。党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证,依法治国必须坚定不移地坚持党的领导,保证党始终发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求,是实施依法治国基本方略的根本出发点和归宿,是坚持党的领导,实现立党为公、执政为民的内在要求。依法治国就是要从制度上、法律上切实保证党的领导,充分实现人民当家作主。依法治国把坚持党的领导、发扬人民民主和严格依法办事统一起来,从制度和法律上保证党的基本路线、方针和政策的贯彻实施,保证宪法和法律的贯彻实施,保证人民民主的切实实现。依法治国与坚持党的领导、人民当家作主是有机统一的,三者统一于社会主义政治文明建设的实践之中,统一于社会主义现代化建设的实践之中。
    二、树立并宣传社会主义法治理念。社会主义法治理念是关于社会主义法治的思想文化、理论观念、制度规范等的总称。社会主义法治理念是一个体系,从纵向方面可分为三个层次:第一个层次,是政治哲学、法政治学和意识形态层次,主要包括五项要求:依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导。这个层次的法治理念居于我国法治建设的指导地位,是坚持法治建设的社会主义方向和社会主义性质的政治保障。第二个层次,是政治文明与宪法层次,主要包括六个原则:人民主权、宪法和法律至上、尊重和保障人权、依法行政、公正司法、监督制约公权力。这些原则是依据我国宪法和社会主义宪政原理提出来的,与第一和第三层次相比,这个层次处于承上启下的中间位置,是贯彻落实第一层次社会主义法治理念的原则要求。第三个层次,是法治的操作和实施层次,主要包括八项具体法治原则:法律面前人人平等、法律的公开性、法律的明确性、法律的可预测性、法律的权威性、法律的统一性、法不溯及既往、法律的可诉性等。这个层次是法治操作层面的具体规则,体现了社会主义法治理念对于法律实施的具体要求。三个层次的法治理念形成一个整体,共同引导并作用于依法治国的实践过程。
    三、树立并维护宪法和法律至上的权威。在我国,国家的一切权力来自人民且属于人民,人民是历史的主宰、社会的主体和国家的主人。在社会主义民主基础上制定的我国宪法和法律,代表了最广大人民的根本利益,体现了党的主张和人民意志的统一。因此,主张宪法和法律至上,就是坚持人民利益和人民意志至上,是坚持党的领导和党的权威至上。
    宪法和法律至上与坚持党的领导、维护党的权威是一致的。我国宪法序言明确规定了实行改革开放的方针,坚持四项基本原则,其中包括坚持共产党的领导;宪法和法律是党的路线方针政策的具体化、规范化和法律化。坚持宪法和法律至上,就是确认党的领导权威、执政地位及其路线方针政策的至上性,是用法治的方式维护党的权威,坚持党的领导,推行党的政策,实现党的领导方式和执政方式的法治化。
    实践中有一种观点认为,主张宪法和法律至上,要求党在宪法和法律范围内活动,就是否定党的领导。这种观点,表面上看是坚持党的领导,实际上却在法治领域把宪法法律的权威与党的权威对立起来,把法律化的党的路线方针政策与党的领导对立起来,把党的领导与依法治国、建设社会主义法治国家对立起来,最终是把人民与党对立起来。这种对立的结果,必然是人民利益、党的领导和依法治国三败俱伤。
    四、切实尊重和保障人权,有效监督制约公权力。依法治国的目的之一,是为了充分保障人民的权利与自由,实现人民当家作主。我国宪法和法律对保障人权提供较好的法治基础,并在实践中取得了前所未有的巨大成就。但在某些地方和部门、在某些工作的环节上,还存在着侵犯公民权利的现象。我们应当切实坚持尊重和保障人权的原则,从制度上、法律上进一步加强对公民权利的保障,特别是要从国情出发,适时审议并批准1998年10月我国政府签署的联合国《公民权利与政治权利国际公约》。
    加强对公权力的制约和监督是依法治国的必然要求。应当建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制,从决策和执行等环节加强对公权力的监督,保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。要加强对领导干部特别是主要领导干部的监督,加强对人财物管理和使用的监督;加强党内监督,强化领导班子的内部监督,完善民主集中制的具体制度,不断推进决策的科学化、民主化;加强职能监督,主要是强化人大权力机关的职能监督和政府的行政监察,加强司法机关的法律监督;加强程序监督,建立领导集体重大问题议事规则,促进权力运行规范化;全面推行政务公开、领导干部个人情况公开、质询、听证和报告等制度。
    五、进一步加强立法、执法、司法和普法工作,促进法治全面协调发展。依法治国的前提是有法可依,要把改革和发展的重大决策同立法结合起来,适应社会主义市场经济发展、社会全面进步和加入世贸组织的新形势,加强立法工作,提高立法质量,到2010年形成中国特色社会主义法律体系。依法治国的关键是严格执法,要推进依法行政,提高执法水平,践行执法为民的社会主义法治理念,努力建设法治政府。司法是实现公正的最后一道防线,要推进司法体制和工作机制的改革,按照公正司法和严格执法的要求,完善司法机关的机构设置、职权划分和管理制度,进一步健全权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的司法体制。从制度上保证审判机关和检察机关依法独立公正行使审判权和检察权。完善诉讼程序,保障公民和法人的合法权益。改革司法机关的工作机制和人财物管理体制,逐步实现司法审判和检察同司法行政事务相分离。加强司法队伍建设,提高司法队伍素质。加强对司法工作的监督,惩治司法领域中的腐败。
    法制宣传教育是依法治国的基础性工作,要认真贯彻实施"五五"普法规划,加强普法教育,不断提高干部群众遵守法律、依法办事的素质和自觉性。党员和干部特别是领导干部要成为遵守宪法和法律的模范。各级党组织都要遵守党章关于"党必须在宪法和法律范围内活动"的原则,遵守宪法关于"任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权"的规定。
    六、把法治建设的中心转移到法律实施上来,努力提高法律实施的实效性。经过20多年的法治建设,我国已初步形成了中国特色社会主义法律体系,无法可依的问题已基本解决。现在法治建设的主要矛盾,是法律实施的实效问题,主要表现为某种程度上存在有法不依、执法不严、违法不究。据中国法学网在一项关于中国法律实施状况的网上调查,截至2006年10月3日的统计,总点击率为7025人次,其中:认为我国法律实施很差的为49%,较差的为28%,一般的为16%,较好的为4%,很好的为3%。努力提高我国法律实施的实效性,一方面,应当进一步加强法治的"软件"建设,大力加强法制宣传教育,培育社会主义法治文化,增强全民的法治观念,提高全民的法律意识,养成良好的法治行为习惯。另一方面,应当进一步加强法治的"硬件"建设,在继续重视立法工作的同时,进一步加强法律实施工作。"天下之事,不难于立法,而难于法之必行。"应把解决法律有效实施的问题作为今后法治建设的重点,使法律实施与法律制定协调发展。
    七、坚持党的领导,推进依法执政。坚持党的政治、思想和组织领导,是实现依法治国的根本保证。在这个前提下,应当完善党的领导方式和执政方式,坚持和实行依法执政。依法执政,就是党要紧紧抓住制度建设这个具有根本性、全局性、稳定性、长期性的重要环节,坚持依法治国,领导立法,带头守法,保证执法,不断推进国家经济、政治、文化、社会生活的法制化、规范化,从制度上、法律上保证党的路线方针政策的贯彻实施。为此,应当按照党"总揽全局、协调各方"的原则,规范党委与人大、政府、政协以及人民团体的关系,使社会主义民主制度的完善同党的执政方式的转变同步推进。应当支持人大依法履行国家权力机关的职能,经过法定程序使党组织推荐的人选成为国家政权机关的领导人员,并对他们进行监督;应当加强党对立法工作的领导,善于使党的主张通过法定程序成为国家意志,从制度上、法律上保证党的路线方针政策的贯彻实施。应当督促、支持和保证国家机关依法行使职权,在法治轨道上推动各项工作的开展,保障公民和法人的合法权益。应当加强和改进党对政法工作的领导,支持审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权,提高司法队伍素质,加强对司法活动的监督。
    

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